利益集团与立法之互动
郭俊
从人类历史的发展来看，利益作为个人生存的基本需求之一，在很大程度上影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再发展，而法律作为几千年来人们对社会治理方式的探索结果，也是在与利益不断相互交织、相互影响、相互渗透中而发展和成熟的。但是，利益是非主动的、不能独立发挥作用的，它对法律的影响必然要通过一定的中间主体来实现，而这一中间主体在绝大多数的时间里都是由形形色色的利益集团来充当的，因此在某种意义上可以说，法与利益的关系就是法与利益集团的关系。
对于正处于转型关键时期的中国而言，改革开放带来的利益分配方式上的根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱，在此过程中出现了一批被赋予合法化外衣的新型集团，他们也同样力图影响立法以增进自己的利益，虽然他们与传统利益集团施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处，但在目的上却是完全一致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时的立法，并进而影响着正在进行着的中国法治建设事业。对于利益集团与立法的关系进行分析并以此为基础剖析我国的现实将有着很大的理论和现实意义。
一、 对利益集团的诠释
利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作用的特性的必然产物。在利益追求过程中，当个人的利益表达遇到困难时，往往希望借助于集团的力量来使自己的利益得到更充分的表达和表现，于是以代表、反映个人利益为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。
（一）、对利益集团内涵的界定
从一般意义上来讲，任何一个集团或者团体都有自己独特的利益追求，这是它们存在的基础和意义所在。因此，从这个意义上来讲，任何社会中的任何团体和组织都可以称为“利益集团”。但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有着一定利益追求的团体，而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并科学界定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和政治学把“利益集团”作为研究对象始于上个世纪的50代和60年代，开拓者为美国学者。但由利益现象的复杂性所决定的，对利益集团进行定义是一件十分困难的事。《社会科学新辞典》中对“利益集团”解释为：“它的基本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动，但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益，促进本集团利益的发展，他们不仅宣传自己的利益，而且必要是诉诸或威胁司法机构，以便达到维护和扩大本集团利益的目的。”(《布莱克维尔政治学百科全书》中对利益集团有如下阐述：“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，他们自身并不图谋组织政府…利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团，‘圈内’集团可以定期与政府磋商，并对政府政府政策的制定和实施发挥积极的作用；‘圈外’集团通常被视为非法，他们为在政治事务中获得立足之处而奋争。”(
从利益集团的以上这些定义中可以看出：（1）、利益集团是一个有一定组织形式的群体。不论规模大小，它都是以群体的形式出现；不论组织的性质是长期性的还是暂时性的，也不论组织体系是严密的还是松散的，它都有一定的组织，不是那种完全的乌合之众。（2）、利益集团都有着鲜明的目的性，那就是对集团整体利益的追求，这是利益集团形成的目的，也是其存在和发展的根本意义所在。（3）、利益集团的核心问题是利益主体实现利益的方式问题，所以利益集团通过各种途径对政治活动、立法活动、行政管理活动等施加影响和压力都是维护和扩大其集团利益的手段和形式，但正是它实现利益的方式使得它区别于一般性的、完全通过自己的经营性活动来获得利润的营利性组织，而且正是这些方式使它能够对政府以及其统治秩序保持经常性的适当压力，因此，它才常常又被称为“压力集团”。（4）、虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的，这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。虽然从某种意义上讲政党是利益集团的最高组织形式并且在很多社会中它是最大的利益集团代表，但对于已经形成严谨理论体系的政治学学科来说，利益集团与政党是有着严格区分的不同的研究课题。
（二）、现代利益集团产生的条件
从近代各国的发展历程来看，成熟的现代利益集团是在市场经济发展到垄断阶段之后才产生和逐步发展的，这得益于以下几个条件的出现：
首先，市场经济的竞争加剧了社会利益的分化，在利益分化过程中必然引起利益差异的群体之间的矛盾和对立，这样利益性质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量都在大幅增加，而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身的进一步成熟，促使他们探求更加有效的活动方式。而在市场经济进入垄断阶段之后，竞争并未消失，反而更加激烈，在社会中的生存更加困难，这更助长利益集团的产生和分化。
其次，在市场经济进入垄断阶段之后，国家与市场之间的关系也发生重大变化。在原来的自由经济主义时代，国家扮演着“守夜人”的角色，但市场经济后期发展造成的市场失灵、供需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动，国家的政策导向和立法对经济的发展所起的作用越来越突出，随之带来市场主体的活动越来越多地受制于国家政策和政府行为，在这种情况下，影响立法和政府决策以维护和扩大自己利益就成为利益集团的必然选择之一。
再次，资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新的阶段，与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下，各种团体和组织生存和发展的条件和环境比较宽松，对政府行为施加影响的途径也逐渐增多，而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。
正是在以上各种条件的“催化”下，利益集团的产生和发展成为现代社会经济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影响力的现象，并成为政治学、社会学、法学及经济学等各学科的重要研究课题。
二、利益集团与立法关系的一般理论
从其本质和目的来看，利益集团以追逐利益为己任，直接参与利益的经营与瓜分，不愿承认和遵守社会固有的行动规则，只愿意按照利益原则来支配自己的行动。但是，社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机体，在其长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的准则，社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规则和制度影响和决定着社会中每个人的行为，维系着这个社会的运行和发展。作为社会的一个组成部分，利益集团必然受到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求利益的行为不相吻合甚至成为他们的障碍，则以它们远远强于个人的力量必然不会甘心于受阻，那么通过施加压力来改变制度从而为以后的发展拓宽空间就成为它们必然的选择之一。
在现代文明社会，法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中，法律是现有政权对社会进行统治的主要中介，越来越多的领域被纳入法律的管辖之下，而立法是法治的第一个关键性步骤，因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大道必然要对立法施加影响。
（一）、利益集团对立法施加影响的途径
对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言，从理论上讲似乎选民是政治体制运转的基础和决定者。但无论怎样宣传或者理论上如何论证，真正的民主都只是停留在书面上和政治制度的设计之中，因为普通民众与庞大而成熟的利益集团相比，在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着严重的不平等现象，他们很难在选举中脱颖而出，成为真正意义上的民众代表，“选民只是墙头上的芦苇，不可能依靠他们来组建一个良好的政府，一种只把钱花在刀刃上的政府。一方面，普通选民从他所属的压力集团中获益，尽管他得到的收益可能比他想象的要小；另一方面，他将受到其他压力集团的伤害，结果，净收益实际上要比没有压力集团的活动要糟。选民受到信息的限制，意味着他只有促进压力集团才能有效地发挥作用”(。
利益集团为了实现其利益在立法上的最大化，会努力在选举过程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中，这是实现其目的的最直接而且是最有效的方式。这一现象在当前较为发达的国家中十分常见，而且这也是“政治是经济的集中体现”这一政治经济学基本定理的突出表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图，他们不惜出巨资赞助候选人，而一般国家对选举候选人所设置的最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的优势，而仅这一点就使得广大一般民众失去一展身手的机会。
除了在资金支持上的有利形势外，利益集团控制选举在很大程度上依赖于对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地域辽阔、人口众多的国家中，一个侯选人要从众多人士中脱颖而出，传媒的宣传、介绍并为其制造舆论氛围是必不可少的关键性工具，甚至从某种程度上讲，舆论的导向对最终结果可以起到决定性作用。而在现代社会中，随着开放程度的纵深化和传播手段的多样化，媒体由国家一手控制的局面已经大大改观，国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化，大众媒体自由化、股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领域的同时，某些利益集团必然趁虚而入，憧憬着全面掌握、控制乃至自己创建舆论工具，即使自己不能控制也要努力与有关媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒界在摆脱国家严格控制之后，多数会陷入利益集团的包围圈，受制于某个或某些利益集团，或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之下，经济上的支持和维系带来的必然是政治上的服务。(因此，在某种程度上可以说，金钱是利益集团的经济资本，舆论则是其重要的政治资本，他们共同服务于“利益”这一终极目标。而利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的影响不仅在于对选举过程的操纵，而且对上台以后的当权者的活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前夕激战不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各方的激烈争吵就十分可以明了。
在资金优势和舆论导向等优势的支持下，利益集团在选举过程能够部分实现其目的，因为在一个国家中并不是只有一个利益集团，他们相互之间也存在激烈的竞争。在议员、其他参与立法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着整个体制进行运转后，他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定，但必然会在此过程中产生偏差，在某种情况下还可能产生矛盾乃至对立的结果，这当然不是他们背后的“影子集团”所欲看到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程中对自己利益的最大照顾，他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政府决策行为。
对于那些比较强大而且在立法机关和政府中有自己代言人的利益集团来说，他们不但要确保自己的代言人在立法过程中直接维护和保护己方利益，而且还要争取到那些与自己有近似利益的人士对自己利益倾向的支持。而由于他们经济地位的强大，他们得以有机会经常与这些议员和政府官员们接触，保持联络，了解政府政策动态，并及时制订对策，在适当的时机向议员及政府官员“兜售”自己的主张，施加影响，保持适当的压力，最终通过适当而又能够为广大选民接受的方式将其主张予以体现和贯彻。因此，这种体制下的立法者一般都要代表多个不同的集团，而每个集团都各有所求，他们的目的有可能是矛盾的，议员们必须仔细权衡，以求实现某种折衷，最终使各个集团都能略有所获，所以这种工作量大而且复杂。但无论怎样，在这个过程中，利益集团的影响和作用力要远远强于一般民众。
但是，在比较健全的民主体制下，立法者毕竟是由选民选举产生并且要在一定程度上对他们负责，因此立法者又不得不照顾一下广大民众的意愿，如果民众的想法与利益集团的倾向不符甚至根本对立，则会在很大程度上影响着集团利益的实现，但利益集团屈服于普通民众的情况相对于他们目的的实现来讲是少之又少的。之所以会是这种局面是由于以下情况的存在：
首先，选民“无知”。此处所谓无知并非指文化程度低劣愚昧，而是指他们对于政治决策以及如何通过立法实现自己的利益缺乏充分的了解，他们或者为了生活而无暇顾及于此类事务，或者对这类事情根本没有任何兴趣，而且这种政治信息和意识的缺乏“不是一种简单的随机性无知，而是一种倾向性无知，个人很可能就他关心的几个问题拥有大量信息”(。在这种情况之下，他们在很多问题上往往会陷入盲从的境地。这种状况也在一定程度上助长了立法者立法行为的任意性。
其次，民众自觉结合的团体意识缺乏。这种状况使得相似观点和主张难以有效组织和汇集，更难以形成一股有影响和震撼力的力量，在这种情况下，单个人的主张对于整个社会来说，影响可谓微乎其微，那么个人很正确而且很庄严的一票会淹没在众多随波逐流的选票之中，因此，“普通选民宁愿保持在潜在无知状态”(。而更为不利的是，个别有条件、有能力获取充分信息者并不一定将其所获取的信息用于指导自己进行理性的选举行为，“他获取信息的目的似乎只在于与别人交流，比别人有优越感，更重要的是为自己的代表队欢呼”(r)。
再次，对于选民信息的无知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集团有意制造的一种局面，因为这样他们能够更容易地实现自己的目的，而他们的工具就是前面所提到的对媒介的控制和利用。集团媒介与利益集团可以说相互利用，而他们参与利益瓜分的途径主要有两个：一是前面所提到的动用媒介参与选举，通过选举产生自己的利益代言人。一个是对舆论工具进行再瓜分，通过扩大舆论阵地和覆盖面的方式，为集团间利益的再瓜分和再组合创造舆论优势。在这种相互控制和利用的局面下，新闻媒介以及由其主导的舆论导向就难以获得真正意义上的独立，集团利益的每一次变动都会带来媒体导向的转变，他们所传递出来的信息也不可避免地待遇很严重的倾向性。而对有些没有受到利益集团控制的媒体来说，他们的管理者很可能具有自己特有的政治企图，他们同样会操纵自己所控制的媒体工具从事政治说服，积极鼓励那些有利于他们政治目的的宣传报道。因此，在此种情况之下，媒体所传达出来的信息多是经过选择、进行筛选之后的，那么选民就无法对于立法机关所进行的立法活动或修订法律过程中的决策动向做一个全面而正确的价值判断，而利益集团则可能以此为自己的行为罩上合法、合理的表象。
可以说正是由于以上三个方面的原因大大降低了了普通民众在立法过程中的影响力，从而造成了他们的利益诉求受压制和被忽略的状态。在强大而且有组织的利益集团前面，“那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点，可以说在很大程度上支配了因种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”(。因此，这种立法过程及结果的倾向性是显而易见的。
（二）、利益集团影响立法的利弊分析
在多元民主政治体制下，各个利益集团争向对立法和政府其他的决策行为施加影响的积极意义在于：
首先，利益多元化的出现是法治发展的社会基础，只有存在多样性的利益冲突、竞争和协调，才能使立法和政府的决策行为建立在对社会各个方面的利益和需求的综合考虑并加以平衡的基础之上，而在各方妥协的基础之上产生的法律以及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护，因此，“在妥协中才逐步确立了法律的至上性和普遍性，也只有妥协，社会才能以最少的成本获得最大的收益”(。
其次，不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行为施加影响能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使，他们的影响力必然使政治权力的发挥不能够“随心所欲”，从而公民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和体现。
再次，利益集团的活动和作用的发挥弥补了代议制民主的一些缺陷，因为选举并非每天都在进行，政党对其自身的政治意图也可能会含糊其词，利益集团的活动等于帮助人们在选举的间隙期参与政治生活，帮助人们对自己所关心和了解的领域的立法和政府决策施加影响。与以上优点相比，忽略对多元利益的承认并施以法律的保护正是专制体制政府最大的失误所在。在专政体制下，政府拥有无限的权力，因此它可以采取任何在其看来是必要的措施去实现自己认为是正常而必要的目的，长时间下去，它必然会失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么它统治的根基就无法稳固而长久。
同时，我们也应看到，利益集团的影响过于强大也会带来很多不利因素。最大的害处在于，如果政府不能保证相对较弱的利益群体的利益，那么他们就会成为这种体制的受害者，也许这种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。
在这种体制下，弱势利益群体表达和反映自己利益的主要依靠在于由行会、工会和专业性组织等构成的庞大的中介性社会团体组织。虽然强势利益集团有时也有自己的团体，但绝大多数团体和组织的作用和价值则在于他们是处于社会较低层次、实力较弱的社会人员的一种十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。对于这些人群来说，他们数量庞大，但却经济实力很弱，从而导致政治上失去了表达自己意愿的机会。虽然那些强势利益集团利益进行活动时，也会基于这类人员的数量而适当考虑和照顾一下他们的利益，但毕竟已在事实上产生严重的倾斜。因此，他们必须团结起来，形成较为强大的群体，并通过自己的代言组织反映自己的利益，与政府进行讨价还价，影响社会公共决策，只有这样才能被重视，才能被考虑。而且这种中介性的社会团体和组织的存在在社会中形成了一个从最高层到社会底层之间、能够被政府和社会民众都认可的“缓冲地带”，这个“非强制性、公民自愿参与的公共活动领域”(对于缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着重要作用，尤其是在社会转型时期更是如此。由于社会中介性组织所处的这种特殊地位，它在很多国家中还被赋予半官方地位，如在德国，法律规定行政部门在草拟立法之前必须同各大“利益组织”协商；在日本，农业协同组合中央联合会已经把公共政策的广泛领域变成实际上的禁区，因为他们人数超过900万，而且选举制度使农民在投票选举中的分量高达城市选民的3倍，所以农民通常能够阻止有损于其利益的政策实施。(因此，对利益集团的研究不应也不能忽略社会中介性组织在其中发挥的重要作用。
（三）、如何削弱利益集团对立法的不利影响
在多元民主社会中，虽然弱势利益群体也有自己的利益诉求渠道和反映途径，但可以十分明显地看出，他们的影响力和能量显然要比有组织、有强大经济基础的利益集团弱得多，为了维护社会整体的公平，维系社会体系的健康、顺利运转，需要政府有意识地采取倾向性措施，保证他们的利益得到适当“照顾”。这些措施主要包括：
1、政府和立法机关必须正确定位。在各种利益集团都努力发挥作用的前提下，虽然各个成员都不可避免地带有利益立场，但政府作为一个整体，应该尽量置身于外，使自己保持一个相对中立的地位，也即“政治市场的供求双方都有利益集团，政府主要起着经纪人的作用”。(r)卓越的政治家在利益纷争的场外应能清楚地看到各派所代表的利益是什么，会带来什么结果，同时更要有一定的前瞻性，能够从长远出发协调各派利益，使各种利益得到和谐共处，然后以其为基础制订规则，成为仲裁者，而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。在健全的民主体制下，政府绝不能代替利益集团和民众作出抉择，否则社会发展过程中出现的所有责任和社会反弹都会集中到政府身上，政府就难以充分协调利益集团之间的利益摩擦和冲突并且很可能会陷入其中难以自拔。此时，为了维持安定只得对各利益集团轮番安抚，这样本来是各利益集团之间的摩擦转变成了每个利益集团分别与政府的摩擦，本来可能只是社会中某个利益集团对另一个利益集团的不满就会被转化成双方对政府的不满，政府在这种情况下推行任何政策都会失去信任和支持而变得寸步难行。(因此，政府自身定位正确与否将极大地影响到法律的优劣与法治秩序的健康与否。
2、一般民众要有自己的利益诉求渠道。相对于那些经济实力强大、政治影响力深厚的利益集团来说，普通民众所形成的利益集团的声音就显得弱小了许多，而且由于媒介的关系也不能顺利地传达出去，那么为了保证机会的相对平等，必须保证他们有足够的利益诉求渠道，如言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、罢工自由、游行自由等，而由于他们人数的众多，采用这些方式也更有利于引起有关人士和权力机关的重视。这些基本权利的真正实现才能保证他们可以用和平的、非暴力的方式维护自己的利益，也只有这样才能保证其他强势利益集团不能忽视他们的存在，不能不顾他们的利益而为所欲为。
3、为了实现更大程度上的公平，应加强弱势利益群体的组织化，并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决策中更大的发言权。在一般情况下，那些强势利益集团的组织化程度相对较高，而没有组织起来的或无法组织起来的群体中，往往包含着一些重要的利益群体，如广大消费者、纳税人、妇女、老人和许多其他群体，他们构成了人口中的大多数，但他们的松散、无组织性导致他们始终处于那些强大的有组织的利益集团的剥削之下。为了促进社会最大程度的公平，需要政府有意识地扶植和支持，予以特殊照顾。因为，“共同利益的存在通常不会导致这些利益群体自生自发地形成一个综合性的组织，而只有当政府积极支持把这类群体中的所有成员都组织起来的时候，或者说，只有当政府至少容忍利益群体采用强制性或歧视性手段来建立这种组织的时候，上述那种共同利益的存在才能够切实导致这些利益群体形成某种综合性的组织。”(
4、为了减少立法中的不公平现象，可以尽可能多地使用全民公决。瑞士在许多问题上都采用全民公决而使国家秩序更为健康、公民更满意，但那主要是因为它是欧洲最小的国家，对于人数众多、地域辽阔的国家来说未必适用。但是，全民公决确实消除了在某项政策上以牺牲公众利益为代价为力量强大的少数人带来巨大好处的互投赞成票的立法方式。由于全民公决耗费成本巨大、效率低下，不应该也在事实上不可能被频繁采用，但是在涉及重大问题的决定上（比如宪法的制订与修改、民族自治权的决定等）有时则很显得有必要。
贵阳市府办关于印发贵阳市政府系统值班工作规则的通知
贵州省贵阳市人民政府办公厅
贵阳市府办关于印发贵阳市政府系统值班工作规则的通知
筑府办发〔2006〕123号
各区、市、县人民政府，市政府各工作部门，各直属机构：
《贵阳市政府系统值班工作规则》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
贵阳市人民政府办公厅
二OO六年十月十八日
贵阳市政府系统值班工作规则
第一条 为进一步加强政府值班管理，规范值班工作程序，提高工作质量和办事效率，确保全市政府系统联系畅通、反应迅速、处置紧急重大情况及时，根据《省人民政府办公厅关于印发贵州省政府系统值班工作规则的通知》（黔府办发〔2006〕93号）和市人民政府的有关工作要求，制定本规则。
第二条 本规则适用于县级（含县级，下同）以上人民政府、市人民政府组成部门、市人民政府直属机构、议事协调机构的常设办事机构、市人民政府直属事业单位、市人民政府部门管理机构。各人民团体、市属大专院校、中央在筑单位、大中型企业、市人民政府驻外办事处等可参照本规则，结合自己的实际，对值班工作做出规定。
第三条 全市县级以上人民政府要在办公厅（室）设立值班室，实行政府领导带班和24小时专人值班制度。
第四条 值班室的主要任务
（一）保证本级政府与上级政府、下级政府和有关部门联络畅通；随时了解、掌握本行政区内发生的重大情况和动态。
（二）负责接收和处理有关单位上报的紧急重大情况报告；建立值班信息报告制度,及时向本级政府领导和上级政府报告本行政区内发生的紧急重大情况，协助本级政府领导和有关部门进行处置，并及时反馈处置情况。
（三）建立值班信息网络。掌握本级政府领导的主要活动、行踪、联系方式；掌握本级政府各部门值班电话、领导电话和上级、下级政府值班电话。
（四）建立值班通报制度，定期通报本行政区内值班工作情况。
（五）负责安排本级政府值班工作。
（六）上级政府值班室负责督促、指导、检查下级政府和部门的值班工作，保证本行政区内政府系统值班工作正常有序运转。
（七）承办领导交办的其他工作。
第五条 值班人员要严格遵守有关规章制度，爱岗敬业、恪尽职守、坚持原则，工作认真细致、注重质量、讲求效率、热情服务。其主要职责：
（一）负责接处传真信息；
（二）接听、处理打往本级政府值班室的电话信息；
（三）办理应急业务范围和领导交办的有关会议通知事宜；
（四）处理应急管理业务工作事项。
第六条 值班工作的原则
（一）有情必报。发生紧急重大情况，必须及时、准确、全面地向本级政府领导和上级政府及有关部门报告。
（二）逐级上报。发生紧急重大情况，要逐级向上报告。
（三）规范运作。制订规范的值班信息报送方式，有条不紊地处置紧急重大情况。
（四）安全保密。严格执行保密制度，确保信息传递安全。
第七条 本规则所称紧急重大情况为《贵州省人民政府突发公共事件总体应急预案》和《贵阳市人民政府突发公共事件总体应急预案》中明确的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件的重大、特别重大级别的情况及有关情况（具体标准附后），以上紧急情况应在事件发生后2小时内报至市人民政府总值班室。
各区、市、县人民政府可参照以上标准和事项制订本行政区内下级政府和部门向本级政府报告的紧急重大情况的标准和事项。
第八条 报告紧急重大情况及处置过程，一般应采用传真或电子邮件，在工作日夜间、周休日、节假日或情况特别紧急时，可先电话报告，但要及时补报文字材料。
第九条 接报紧急重大情况处理程序
（一）工作时间接报紧急重大情况，应迅速向分管值班工作的办公厅（室）领导和负责处置该紧急重大情况的政府领导同志报告，根据领导指示，向其他领导同志报告及向有关部门传达。
（二）在工作日夜间和周休日接报紧急重大情况，应首先报告分管值班工作的办公厅（室）领导，按其要求报告有关领导同志。在节假日接报紧急重大情况，应首先报告带班领导，再按其要求报告有关领导同志。
（三）对照上级政府的有关规定，及时将有关情况报告上级政府值班室和相关部门。凡向上级政府报告的情况，应由本级政府办公厅（室）主要领导签发。电话报告的，要及时补报有领导同志签发的文字材料。
（四）对接报的紧急重大情况，值班人员要认真记录、登记、核实，再按程序报告。特别紧急情况下可先报告，再核实、了解和续报详细情况。
（五）从接到重大紧急情况报告开始，值班人员要积极协助有关领导和部门处置紧急重大情况。在处置过程中，要主动与有关领导同志和事件发生地及有关部门保持联系，及时传达领导同志和上级机关的处置意见；负责催办和落实领导批示和交办事项，跟踪了解有关情况，及时报告处置情况；要加强与当地党委值班室的联系沟通，及时通报有关情况。
（六）接报的紧急重大情况处置完毕后，要及时向有关领导和上级机关反馈情况，并报本级政府领导周知。对接报的紧急重大情况报告、电话记录、处置过程中的领导批示、指示及处理情况等，要整理归档保存。
第十条 各级值班室要加强对紧急重大情况发生规律的综合分析和预测研究，收集可能发生紧急重大情况的苗头信息，及时向领导报告。
第十一条 各级政府要重视值班工作，选派政治素质好、业务能力强的人员从事值班工作，要关心值班人员的学习、工作和生活，改善值班工作条件，为值班室配备先进的通信设施和相关设备，不断提高值班应急处理能力。
第十二条 政府值班工作的考核和奖惩
（一）各级政府办公厅（室）是其值班工作的责任单位，分管值班工作的政府领导是第一责任人，分管值班工作的政府办公厅（室）领导和值班人员是直接责任人。
（二）对值班机构、制度建设完善，值班工作开展好、在紧急重大情况的报告和处置中成绩突出的政府值班室和值班人员要予以表彰。
（三）凡有下列情形之一，造成严重后果的，要对有关责任单位和直接责任人进行通报批评；后果特别严重、影响特别恶劣的，对第一责任人通报批评，对有关直接责任人予以行政处分。
1、未设立值班室、值班人员不到位、值班制度不健全的；
2、值班人员脱岗和带班领导联系不上的；
3、迟报、漏报、瞒报紧急重大情况的；
4、未经核实，上报紧急重大情况信息与事实严重不符的；
5、在紧急重大情况的处置过程中，对领导和上级机关指示、批示相互推诿或跟踪落实不力的。
第十三条 市人民政府各组成部门、直属机构、部门管理机构根据工作需要设立值班室的，按本规则有关规定执行。未设值班室的要明确值班人员和值班电话，确保24小时联系畅通和紧急重大情况处置及时，对影响工作和延误处置紧急重大情况的，按本规则有关规定处理。
第十四条 本规则由市人民政府办公厅负责解释。
附件：
贵阳市政府系统值班信息报送标准
（一）主要江河发生10年一遇洪水或超警戒水位，小（二）型以上水库出现险情，乡、镇（办事处）以上城镇受淹或较大范围发生洪涝，倒塌房屋50间以上，一次性造成农作物绝收5千万公顷以上或经济损失100万元以上，因灾死亡1人以上或群众被大水围困的汛情；1个县（市、区）以上范围内强降水达50毫米以上或1个乡、镇以上范围强降水达100毫米以上；1个县（市、区）以上范围的冰雹，1个县（市、区）以上范围的倒春寒或7天以上秋风、凝冻；烧毁房屋50间以上，森林失火10公顷以上或较大草场火灾；出现重大地质灾害险情，发生地震、山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等地质灾害造成人员伤亡或直接经济损失50万元以上。
（二）发生区域干旱，致1个县（市、区）农作物受灾或致1个县城供水和农村人畜饮水受影响；暴发性病虫草鼠害，涉及1个县（市、区）范围的林业有害生物灾害，新传入境、转基因生物灾害或重大有害生物暴发、流行等。
（三）一次死亡或生死不明1人以上，死亡或重伤累计3人以上，或大型活动和群众性节假日娱乐活动中死亡1人或重伤3人以上的事故、事件、案件；经济损失50万元以上的生产、交通等安全事故；飞机失事，列车相撞、颠覆等事件。
（四）县城以上城市全市性供水、供气中断；造成较大影响的电力、通信、信息网络、金融支付和清算系统、特种设备事故；市场价格异常波动，涨幅较大，出现商品抢购或粮食供应紧张。
（五）重大水污染、大气污染、固体废物污染和放射性污染；危险化学品、放射性物品严重泄漏、丢失或被盗。
（六）肺鼠疫、肺炭疽在1个乡（镇、办事处）以上范围或城市发生，一个平均潜伏期内发病3例以上；霍乱在1个县（市、区）域内1周发生5例以上病例，或涉及2个以上乡、镇（办事处），或发生在县（市、区）政府所在地城镇；乙、丙类传染病在1个县（市、区）域内1周发病水平超过前5年同期平均水平1倍以上；群体性不明原因疾病波及1个以上县（市、区）；传染性非典型肺炎、腺鼠疫、新发传染病疫情；口蹄疫、高致病性禽流感，或动物间发生2个以上乡、镇（办事处）区域的传染病暴发或流行，或1个平均潜伏期内病例达50例以上，或可能造成人间传播的重大动物疫情；重大植物疫情等。
（七）造成人员死亡或10人以上人员中毒的食物中毒事（案）件；10人以上急性中毒、职业病或其他因中毒造成人员死亡的事（案）件等。儿童、学生服用预防药、预防接种致群体性发病；鼠疫、炭疽、传染性非典肺炎、艾滋病、霍乱、脊髓灰质炎等菌、毒种丢失等。
（八）可能引发或已经发生的暴乱、骚乱；机关、学校、监狱、看守所等重要场所遭非法冲击或造成严重后果；军地、军警、警民群体性冲突或造成人员死亡；堵塞铁路并造成铁路运输中断的事件或案件等。
（九）直接参与人员在30人以上或影响较大的群体性治安事件，包括罢工、罢教、罢课、罢市、罢驶，抗税、哄抢、金融挤兑，静坐、请愿、游行、集会示威，非正常集体上访，堵塞干线公路、城市主要街道，有境外背景的非法宗教活动，因权属争议或环境、生态等问题引发的群体性械斗，严重影响民族团结的事件等。
（十）死亡、重伤累计3人及以上的爆炸、杀人、纵火、投毒；劫持航空器、列车、汽车、船舶；抢劫或盗窃金库、运钞车；抢劫金融机构现金5万元以上；抢劫或盗窃10万元以上现金或价值50万元以上的物品等案件。
（十一）抢劫、盗窃或丢失军用枪支（含小口径运动步枪）、20枚以上雷管、10公斤以上炸药案件；牵涉有重大安全隐患的剧毒物品和放射性物品案件；重大邮寄危险物品案件；重大走私、金融诈骗案件；重大非法捕杀、砍伐国家重点保护野生动植物案件；走私、贩卖、运输毒品（海洛因10千克、鸦片50千克）或制造毒品案件；重大盗窃、出卖、泄露国家秘密案件；攻击和破坏计算机网络、卫星通信、广播电视传输系统案件；影响较大的涉外事件、案件等。
（十二）故意伤害县处级以上领导干部的案件或县处级以上领导干部自杀事件；国（省）内外有较大影响的专家、学者、知名人士的伤亡事件、事故等；计划生育工作中发生人员死亡。
（十三）恐怖组织和恐怖分子实施的核、化学、生物、爆炸袭击等，给国家利益和安全、社会秩序和公众安危造成重大危害的恐怖、暴力袭击事件。
（十四）其他需上报的紧急重大情况。
