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国家食品药品监督管理总局组建完成之后，将面临着一系列的配套立法修法。但只有将食品安全问题置于整个国家与社会的大视野之中全盘考虑，才能充分发挥食品监管的效果，切实保障食品安全。

从田头到餐桌的大视野

风险社会从来都是环环相扣的。一方面要加强从田头到餐桌的所有食品供给环节的过程化管理，从食品安全标准的制定，到生产经营的许可，再到检查、监督和对违法者的惩罚，在各个环节均应采取措施，着力确保食品安全;另一方面也应注意对行政自身的食品安全对策措施进行评价，根据评价结果再进行修改，再付诸实施，在动态中发展完善。

此次国务院机构改革建立起了相对集中的食品安全监管机构，但除了食品的生产销售之外，还有很多影响食品安全的因素，诸如农业生产的农药使用、兽药使用都会有很大的关联性。要通过修改《农药管理条例》、《兽药管理条例》等，推广无公害农产品的生产，降低农药残留值、兽药残留值的标准，在促进农业生产更新换代的同时确保食品的安全性。

另外，即使排除从田头到餐桌食品生产销售流程因素，食品安全也仍令人担忧。因为还有更大范围的环境影响问题，小到食品的包装工艺，大到毒地毒气的污染，无一不与食品相关。在可持续发展理论的指导下，还应对环境保护法进行修改，提高环境保护的力度，维护人与自然的和谐，促进自然的良性循环。

国家与市场关系的大视野

安全食品是生产出来的，而不是监管出来的，这已成为共识。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出:“食品药品监督管理部门要转变管理理念，创新管理方式，充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用，建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变。

国家的基本定位应当是有所为有所不为，所为者在于提供公共物品、并减少社会本非意愿(负外部性)的效果。国家应当按照行政许可法的要求，减少行政对市场的不当审批和过度干预，着力培育发挥市场自我调节的机制。这一配套改革不完成，市场不能发挥资源配置的基础作用，食品相关企业就会乱象不断，监管乱象也无法消弭。

在食品领域，放松规制与加强规制并存，规制改革亟待推进。国家应赋予企业更多的经营自由，订立必要的法律和标准，促使企业形成现代管理组织和运营机制，运用税收优惠等方式引导企业按照良好管理规范运营。

民主政治与风险治理的大视野

任何重要的机构设置和制度设计均应遵循民主的要求，广泛吸纳民意，充分审议并以法律的形式予以落实，增强改革措施的合理性、可接受性和可预期性。虽然改革与法律之间常常存在冲突，但在法治国家里，应当坚持改革的民主性，按照法律的程序进行改革。

在选举制度正常发挥功能时，人民代表大会制度是能够发挥其正能量的，它让行政机关服从民主的控制，让行政首长的眼睛真正朝下看。有人鉴于“在工业化和城镇化进程中，食品安全风险越来越具有流动性”，建议恢复省以下食品药品监管垂直管理体制。该建议虽有部分合理性，但在整个民主政治的大格局之下却显得有点不合潮流。寻常的行政实施垂直管理，将导致地方人大无法监督，而且在统一大市场和互联网时代，鲜有不流动之物。

风险治理除了要遵循行政组织法的一般原理，还有一些特别的规则。在风险分析与风险管理机关的关系上，如果科技容易沦为管理机关的附庸，拥有决定风险管理政策权限的组织不能听取风险评估的专家意见，则选取风险分析与风险管理机关的组织分离模式为佳，并且要为风险评估组织配备不依赖于监管机关的研究机构。在产业振兴与安全管理的关系上，鉴于两种职能难以共处，而且传统上，行政机关常常是促进企业发展的考虑占据上风，这两项职能必须分离，以确保决策的中立性和科学性。在机构的设置上，至少应在管理机关内部的分离，在整个机关的决策上应尊重安全管理机构的意见。当前，农业部的内部机构重组也应提上日程。

消费者保护的大视野

风险治理是一个系统工程，但头痛医头脚痛医脚却是我们常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相关信息的收集和运用，但信息的来源绝不仅限于饮食场所，医疗机构、消费者保护机构、工商部门、质检部门等均可能接收到相关信息。例如，医院负责的是医疗救护，消费者协会关注的是维权，各自的关注点不同，导致本来属于同一事故的信息变得支离破碎。为了准确分析判断，相对集中化的信息管理就显得十分必要。建立以消费者保护为中心的一元化管理机构也是可行的方案。

在事故发生后，为了查明事故原因、明确责任归属、防止类似事故发生，有必要建立消费者事故调查委员会的独立常设综合性机构，由与事故、被规制主体、事故受害者之间无利害关系并具备相关知识的专家组成。在行政机关的监管方法属于事故的原因之一时，还应保障调查机构相对于规制机关的独立性。

(作者为中国人民大学法学院副教授)
浙江省衢州市人民政府办公室


衢州市人民政府办公室关于印发衢州市区养犬管理暂行办法的通知

衢政办发〔2009〕10号


柯城区、衢江区人民政府，市政府各部门、直属各单位：

《衢州市区养犬管理暂行办法》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。





二○○九年二月二十五日　　　　









衢州市区养犬管理暂行办法



第一条 为进一步规范养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境和社会公共秩序，根据国家有关法律、法规，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条 衢州市区范围内的机关、团体、部队、企业事业单位、其他组织和个人，均应当遵守本办法。

本办法所称市区，是指衢州城市建成区。

第三条 市区对养犬实行严格管理、限管结合的方针，政府部门执法，基层组织参与管理，社会公众监督，养犬人自律。

第四条 市区各级人民政府负责本办法的组织实施。按属地管理原则，街道办事处、乡镇人民政府负责辖区内养犬的管理工作，并可在公安部门配合下组织捕杀狂犬、野犬。居民委员会、村民委员会和其他基层组织，应当积极协助做好养犬管理工作。

有关行政部门按照职责分工，各负其责：

（一）公安部门负责牵头规范市区养犬整治工作和养犬违法行为的处理，组织捕杀狂犬、野犬、无主犬。

（二）畜牧兽医行政部门负责犬类的免疫，每年一季度对辖区内的犬进行一次集中免疫，对已免疫的犬实行挂牌和其他相关管理工作。

（三）综合执法部门负责对乱搭犬舍或经营犬类占道等影响市容环境卫生的行为的查处。

（四）工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理。

（五）卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗的供应、接种和病人的诊治。

第五条 街道办事处、乡镇人民政府以及居民委员会、村民委员会，应当在居民、村民中开展按章养犬、文明养犬的宣传教育和做好违章养犬行为的劝说工作。

广播、电视、报纸等新闻媒体，应当做好养犬管理法律、法规、政府的政策文件精神以及卫生防疫知识的宣传教育工作。

第六条 居民委员会、村民委员会、业主委员会可以召集居民会议、村民会议、业主会议，就本居住地区有关养犬管理办法事项依法制定公约，并组织监督实施。居民、村民、业主应当遵守公约。

第七条 市区范围内原则上每户只能养一只成年犬。市区的医院和学校一般不得养犬。

第八条 经市人民政府同意，可以在重大节假日或者举办重大活动期间划定范围禁止遛犬。

区人民政府可以对本行政区域内的特定地区划定范围禁止养犬、遛犬。

居民会议、村民会议、业主会议经过讨论决定，可以在居住地区内规定禁止遛犬的区域、时间。

第九条 在市区养犬实行狂犬病强制免疫和登记挂牌制度。未经免疫和登记挂牌，任何单位和个人不得饲养。

第十条 个人养犬，应当具备下列条件：

（一）有合法身份证明；

（二）有完全民事行为能力；

（三）在禁止养犬区域以外有固定住所。

第十一条 个人需养犬的，应事先到居民委员会、村民委员会登记。对符合养犬条件的，居民委员会、村民委员会配合相关部门与其签订养犬责任书。

养犬人应定期携犬到依法设立的动物诊疗机构对犬进行健康检查，注射狂犬病疫苗等防疫疫苗，领取动物防疫控制机构核发的免疫证明和犬免疫牌。

第十二条 养犬人应遵守下列规定：

（一）经免疫挂牌的犬必须实行圈（栓）养，严禁放养。养犬不得干扰他人正常生活。

（二）禁止在重大节假日或者举办重大活动期间规定范围内遛犬，禁止在政府划定的特定区域内养犬、遛犬。

（三）需携犬外出的，必须束犬链，系栓犬牌，由成人牵领，并应避让行人。不得携犬进入人员密集的公共场所和携犬乘坐公共交通工具。携犬外出时，对犬户外排泄的粪便，携犬人应当立即清除。

第十三条 犬伤害他人的，养犬人应当立即将被伤害人送至医疗机构诊治，并先行垫付医疗费用。

因养犬人或者第三人过错致使犬伤害他人的，养犬人或者第三人应当负担被伤害人的全部医疗费用，并依法赔偿被伤害人其他损失。

第十四条 对伤人犬或者狂犬病疑似犬，养犬人应当及时送动物防疫控制机构进行检疫；对确认患有狂犬病的犬，养犬人应当在动物防疫控制机构指导下，必要时在公安机关协助下，对病犬采取扑杀措施，并进行无害化处理。

第十五条 从事犬类养殖、销售、举办犬展览，开办犬类诊疗机构或者从事其他犬类经营活动的，应当符合动物防疫条件，依法办理相关审批手续。

禁养区内禁止从事犬类养殖。

第十六条 养殖、销售犬类的单位和个人，应当遵守下列规定：

（一）对养殖的犬应当进行狂犬病预防接种，经预防接种后，由动物防疫控制机构出具免疫证明；

（二）销售的犬有动物免疫证明和检疫证明。

第十七条 禁止冒用、涂改、伪造、买卖与养犬和从事犬类经营活动相关的证件、证明。

第十八条 对违反本办法的养犬行为，任何单位和个人都有权监督、劝阻，或者向居民委员会、村民委员会以及有关行政部门举报，居民委员会、村民委员会或有关行政部门应当及时上报或处理。

第十九条 因养犬干扰他人正常生活的，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十五条第一款规定，处警告；警告后不改正的，或者放任犬恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。

驱使犬伤害他人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

第二十条 对违法从事犬类经营活动的，由工商行政管理部门或者畜牧兽医行政部门依法处理。

第二十一条 养犬人、携犬人对犬疏于管理，致使破坏市容环境卫生的，由综合执法部门依法处罚。

第二十二条 对应当免疫挂牌而未免疫挂牌的犬，或无人认领的无主犬、野犬，或有狂犬病疑似症状的犬及其同群犬，一律予以强制扑杀，并作无害化处理。

对经免疫登记挂牌的犬，违反本办法规定，经教育不改正的，由公安机关或街道办事处、乡镇人民政府视作野犬予以强制扑杀。

第二十三条 各级人民政府和相关部门应当根据各自的职责制定具体实施规定。

第二十四条 本办法自2009年4月1日起施行。