朝阳市关于印发朝阳市人民政府重大决策程序实施办法的通知
辽宁省朝阳市人民政府
[朝政发〔2007〕3 号]
朝阳市关于印发朝阳市人民政府重大决策程序实施办法的通知
各县（市）区人民政府,市政府各部门,市直各单位:
现将《朝阳市人民政府重大决策程序实施办法》印发给你们,请认真遵照执行。
二ＯＯ七年一月三十一日
朝阳市人民政府重大决策程序实施办法
第一章 总 则
第一条 为进一步完善市政府重大行政决策机制，规范决策行为，明确决策责任，确保决策质量，防止决策失误，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《朝阳市第八届人民政府工作规则》，结合工作实际，制定本办法。
第二条 本办法所称政府重大决策是指朝阳市人民政府就下列重大行政事项作出的决策：
（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及市委的重要指示和重要会议精神，市人大及其常委会的决议、决定，市政协的重大建议，研究制定贯彻实施意见；
（二）制定或调整市政府规范性文件、重大工作方案；
（三）制定或调整经济社会发展年度计划、中长期经济社会发展规划、宏观调控和改革开放的重大政策措施；
（四）编制市财政预决算、重大项目财政资金安排；
（五）制定或调整农村建设、城市发展、土地利用、城镇体系、自然资源开发利用、生态环境保护及其他重点领域的总体规划和专项规划；
（六）制定或调整与经济社会发展密切相关的工业、农业、商贸、旅游、科教文卫等重大行业规划；
（七）制定或调整重大突发公共事件应急预案，为维护交通和社会治安秩序而需长期采取的重大管制措施；
（八）制定或调整政府投资、采购、工程招标、国有资产处置、招商引资等方面重大事项的相关政策；
（九）制定或调整产业发展规划，规划或调整经济发展区域和产业区域布局；
（十）制定或调整关系群众切身利益的土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、环境保护、住房保障等方面的重大措施；
（十一）制定或调整有关行政管理体制、行政区划及民主政治建设、基层政权建设的重大措施；
（十二）制定或调整人事管理制度和人事制度改革方面的重大措施；
（十三）决定以市政府名义成立的重要临时性工作机构；
（十四）决定以市政府名义实施表彰奖励的事项；
（十五）决定市政府领导同志工作分工；
（十六）其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项。
第三条 政府重大决策必须坚持以下原则：
（一）依法决策原则。按法定权限和程序进行，严格履行法定职责。
（二）科学决策原则。尊重客观规律，运用科学方式，正确处理经济与社会、局部与整体、近期与长远、人与自然的关系，使决策符合实际，合理可行。
（三）民主决策原则。反映民意，集中民智，做到公众参与、专家论证和政府决定相结合，体现和反映最广大人民群众的根本利益。
（四）效能决策原则。提高行政决策效能，确保在最短的时间内，及时作出正确的决策。
第四条 政府重大决策应当兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益，兼顾效率与公平，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
第五条 除依法应当保密和不宜公开的以外，政府重大决策应当通过政府网站、朝阳政报、新闻媒体等方式依法公开，并加强决策实施的监督检查，确保重大决策的贯彻落实。
第二章 决策形式
第六条 政府重大决策应当经过市政府常务会议讨论决定，一般不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交政府全体会议决定的，按市政府全体会议工作规则的要求进行。
经市政府全体会议或政府常务会议决定，由市政府行政首长或行政首长委托市政府分管领导对重大行政事项作出决策的，事后应当以适当方式在必要范围内通报决策情况。
第七条 市政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。市政府分管领导、市长助理和秘书长协助市政府行政首长决策。
第八条 各县（市）区政府和市政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位（以下简称决策承办单位）负责承办本级政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。
第九条 市政府办公室负责组织安排政府重大决策活动，并提供综合服务；市政府法制、政策研究、发展改革、财政等相关部门及政府法律顾问为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。
第三章 方案准备
第十条 由市政府领导提出的重大决策事项，由市政府办公室负责指定决策承办单位。
各县（市）区政府和市政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位提出需要市政府决策的重大事项的，经市政府办公室和市政府分管领导同意后，其自身为决策承办单位。
第十一条 决策承办单位应按下列要求做好政府重大决策的准备工作：
（一）提出方案。深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关信息，采取多种形式广泛听取意见和建议，形成决策调研报告。未经认真调查研究的事项不得提交市政府决策。
（二）充分协商。决策事项涉及有关县（市）区政府、市直部门或直属单位的，要事先征求意见，充分协商。未经充分协商的事项不得提交市政府决策。
（三）听取意见。涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项应当充分征求市人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、专家学者和公民、企业法定代表人等方面的意见、建议；必要时，可以采取听证会或公开征询等形式进一步征求社会各方面的意见和建议。
（四）论证评估。组织咨询机构或高等院校、科研院所专家对决策事项的合法性、合理性、科学性和可行性等进行论证评估。是否需要进行论证评估，由市政府分管领导确定。应论证评估而未论证评估的事项不得提交市政府决策。
（五）备选方案。对需要多个方案比较研究的问题，或存在争议经协商仍不能达成一致意见的事项，应当根据协商、征求意见、论证评估中的不同主张，拟定两个或两个以上决策备选方案。
拟订决策备选方案时应当组织专家评审组对决策备选方案进行评审，形成综合评审意见。专家评审组应当由3名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家组成， 并要遵守工作规则，作出严谨的评审结论，并对确认的评审意见负责。
第十二条 决策承办单位拟订决策备选方案时，不得有下列情形：
（一）所采集的信息失真或者过时；
（二）遗漏必要的信息；
（三）隐瞒、歪曲真实情况；
（四）泄露需要保密的信息。
第四章 审议决定
第十三条 决策备选方案提交市政府全体会议或市政府常务会议审议前，应当报经市政府分管领导审核同意。
第十四条 提交市政府全体会议或政府常务会议审议的政府重大决策议题，由市政府行政首长确定。
第十五条 决策承办单位提交市政府全体会议或市政府常务会议审议的决策事项，须报送决策方案汇报材料。汇报材料应综合反映如下主要内容：决策依据、决策条件、决策事项的成本效益分析、决策风险预测、专家评审意见、听取各方面意见建议情况、有关法律法规和政策规定、决策建议等。必要时可就汇报内容分解形成专项材料，以附件形式提请审议。
对提请审议决策的汇报材料，应当按照市政府全体会议或市政府常务会议规定的时间和要求报送市政府办公室。
第十六条 市政府全体会议或市政府常务会议审议政府重大决策方案，须遵循下列规定：
（一）半数以上组成人员参加会议；
（二）决策承办单位向会议作决策方案说明，回答会议组成人员的询问；
（三）分管决策事项的市政府领导重点阐述意见，并提出决策建议。因故不能到会的，书面提出决策建议；
（四）会议其他组成人员应当发表意见；
（五）市政府行政首长在组成人员讨论之前原则上不发表倾向性意见。
第十七条 市政府行政首长根据讨论情况，对审议的事项作出同意、不同意、修改、再次审议或搁置的决定。
作出同意决定的，形成文件后由市政府行政首长或其授权的市政府分管领导签发；作出不同意决定的，决策方案不得实施；作出修改决定的，属文字性修改的，由市政府行政首长或其授权的市政府分管领导签发，属重大原则或实质内容修改的，应按程序重新审议；作出再次审议决定的，应按程序重新审议；作出搁置决定的，搁置时间超过一年期限，审议方案自动废止。
第十八条 市政府办公室应当做好政府重大决策会议记录，包括以下主要内容：
（一）决策会议举行的时间、地点、主持人、出席人员、缺席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况；
（二）决策事项以及主要问题；
（三）审议过程及会议组成人员的意见和表态；
（四）其他参会人员的意见；
（五）主要分歧意见；
（六）市政府行政首长的决定。
第十九条 市政府办公室应当按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立政府重大决策档案，归档内容包括政府重大决策会议纪要、会议专项记录、本办法第十五条规定报送的材料，以及决策执行过程中涉及执行评估、督促检查、公众监督和反馈修正等有关材料。
第二十条 参会人员必须严格遵守会议纪律，对会议未作出决定和决定不对外公开的事项以及会议讨论情况，不得对外泄露。
第五章 决策执行
第二十一条 政府重大决策形成后，由市政府相关分管领导负责领导决策的执行工作。其中，涉及跨分管工作范围的，应确定一位市政府分管领导负责，其他有关领导配合。
市政府办公室应当对政府重大决策进行工作任务和责任分解，确定执行机构，明确工作要求。
第二十二条 有关执行机构应当根据各自职责，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策，不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。
第二十三条 各县（市）区政府、市政府办公室、市政府有关部门或单位要完善政府信息网络系统，建立健全反应灵敏、运行快捷、协调有效、覆盖全市的决策执行情况跟踪反馈机制，并定期对政府重大决策执行情况进行评估。政府重大行政决策需要调整和完善的，应及时提请市政府调整和完善有关决策。
第二十四条 根据政府重大决策执行要求，决策执行机构应当将政府重大决策执行情况及时向市政府报告。
决策执行机构在执行过程中，发现政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现时，应当书面向市政府报告，并提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。
市政府可以根据决策执行机构提出的建议或公民、法人及其他组织提出的建议，参照本办法第四章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定，同时应当采取有效措施，尽量避免或减少损失。紧急情况下，市政府行政首长可以直接作出决定，同时记录在案。
第二十五条 市政府办公室、督查室负责政府重大决策执行的督促落实和考核评价等工作，根据决策方案和政府工作部署，采取跟踪检查、专项督查等措施，确保决策方案的正确施行，并及时向市政府报告督查情况。
第六章 法律责任
第二十六条 决策承办单位违反本办法而导致政府重大决策失误的，决策执行机构违反本办法而导致政府重大决策不能全面、及时、准确实施的，按照有关法律法规要求，追究有关单位主要领导和直接责任人员的责任。
第二十七条 受有关机关委托参与政府重大决策论证的专家、专业服务机构或组织，不履行合同约定，或者在政府重大决策过程中违反法律、法规、规章、工作规则和有关规定，造成严重后果的，有关机关应依法解除合同，并追究相应的法律责任。
第二十八条 违反本办法第十九条、第二十条规定的，按照《中华人民共和国档案法》或《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任。
第七章 附 则
第二十九条 一般行政事项决策以及人事任免、行政问责和重大突发事件的处理，不适用本办法。市政府行政首长和市政府分管领导对一般行政事项决策，应当按照合法、科学、效率、公平的原则和有关要求，择优决策，并将决策结果以适当方式向市政府其他有关领导通报。
对需经上级政府批准或市人大及其常委会审议决定的重大行政事项，应当按本办法规定的程序作出决定后，将相关报告或议案按法定程序报上级政府批准或提请市人大及其常委会审议决定。
第三十条 各县（市）区政府、市政府各部门、有关单位，应根据本办法和管理权限，结合实际，制订本地、本部门、本单位重大行政决策程序实施办法，并报市政府办公室备案。
市政府办公室应依据本办法制定相应的配套措施或实施细则。
第三十一条 本办法由市政府办公室负责解释并组织实施。
第三十二条 本办法自2007年1月1日起施行。
当前税务行政解释中存在的问题及完善
上饶市信州区国家税务局 舒国辉
(邮编334000 联系电话：0793——8230740)
税务行政解释属于法律解释的一种，指有法定职权的国家税务行政机关在具体适用税法过程中对其含义的探求和说明。税务行政解释为抽象行政行为，具有行政立法性质。税务行政解释在税务行政执法过程具有存在的客观必要性和必然性。首先，税务行政的过程就是适用税法的过程，在这个适用过程中，需要对税法进行发现、判断，其间必然涉及到对法律含义的解释，这是税务行政解释存在的宏观基础；其次，在税务行政执法的微观层次，每一名具体的税务行政执法者的具体执法过程是：理解税法——了解税收法律事实——寻找相关的法律法规规章——解释法律文本和法律事实——作出行政决定。在这个过程中，税务行政执法者对税法的理解和解释是一个必不可少的环节，因此，税务行政解释具有存在的必要性。
一、当前我国税务行政解释存在的问题
1、超越职权进行税务行政解释：1981年全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》规定，“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门进行解释”。由此对税收基本法律、法令以规范性文件进行解释的权限，只属于国务院及其主管部门（财政部、国家税务总局、海关总署等部门），至于其他部门，则不享有此项权力。而实践中，地方各级级别的行政部门（包括税务机关）以各种文件的形式，对税收基本法律包括程序法、实体法，进行事实上的变通解释的现象比较普遍。
2、缺乏某些基本的税务行政解释。比如，《税收征收管理法》规定的税务行政处罚，给予税务行政执法机关和执法人员的自由裁量权空间过大，这在税务行政执法实践中暴露出不少弊端，如某些税务行政执法人员利用自由裁量权对纳税人进行威逼利诱、基层税务行政执法机关迫于社会压力对严重的税务行政违法行为选择较弱的行政处罚等。因此，由有法定职权的部门制定处罚标准，对税务行政处罚进行细化解释就很有必要。由于缺少相应的解释，一些基层税务行政执法机关不得不结合本地实际制定了税务行政处罚参照标准，但面临合法性与法律效力的疑问。
3、税务行政解释不能满足实际要求。我国目前税法的“问题——反馈——解决问题”的反馈机制是不灵敏的，往往税务行政执法机关碰到法律解释问题，请示有法定解释职权的主管部门予以明确，主管部门往往要经历一段时间才会有正式的文件作出解释，使其他税务机关面临类似的执法难题不能及时解决。
4、税务行政解释体系繁杂多变，检索和查阅难度大。我国税务行政解释涉及范围广、体系复杂、更新速度快，检索和查阅都有一定难度。税务行政工作者必须随时关注最新的税收规范性文件，即使如此有时也不能跟上税收规范性文件变化的节奏。
5、税务行政解释的科学性、民主性有待提高。税务行政解释作为法律解释的一种，也要遵循法律解释的方法和程序。同时我国目前缺少严密的税务行政解释程序，影响到税务行政解释的公正性、合理性。
税务行政解释特别是重大的税务行政解释，应充分听取社会各界的意见，体现出税务行政的民主性。最近国务院法制办发出《国务院法制办公室关于公布《中华人民共和国发票管理办法（修订草案）》公开征求意见的通知》，向社会各界公开征求意见，这种做法值得推广。
6、对税务行政解释缺乏有效监督。就税务系统的内部监督来说，尽管从国家税务总局到省一级的税务机关均对税收规范性文件的制定非常重视，制定了专门的制定来管理税收规范性文件的制定，但在实际中这些管理制度大多流于形式，没有发挥有效的监督作用。就外部监督来说，人大、政府、法院以及社会公众对税务机关税务行政解释进行监督，往往给人鞭长莫及之感，监督力度和效果不如人意。
二、完善我国税务行政解释的设想
1、建立敏捷高效、职责分明的税务行政解释机制。税收基本法制定要尽可能地完善，在确实需要对部分内容予以明确、细化时，应由全国人大常委会进行解释，以提高其法律效力，增强我国税收法治程度。为此，必须建立通畅、反映及时的信息反馈机制，将要进行税务行政解释的内容及时反馈到我国立法机构，使得立法机构能随时了解我国税务行政执法实际需要，并及时作出相关处理；日常税收执法中面临的具体税收基本法解释问题由国务院及其主管部门负责，以提高税务行政解释的效率；税务行政法规由国务院负责解释，税收规章则由制定部门负责解释，体现行政解释“谁制定，谁解释”的原则。
2、加强税务行政解释的合法性、科学性、民主性。进行税务行政解释时应充分听取外界意见特别是相关领域里专家的意见，同时加强对税务行政执法实践的调研，掌握充足的感性资料，形成关于税务行政解释的客观认识；其次要建立完善的税务行政解释程序制度，税务行政解释程序应符合现代法治的自然公正原则。税务行政解释程序一般可分为提出解释请求——调查、论证程序——表决——公布等几个阶段。
加强对税务行政解释方法的研究。法律解释方法包括文法解释、逻辑解释、历史解释、目的解释等，税务行政解释应该妥当，既考虑目前的工作需要又具有适当的前瞻性，以免一项税务行政解释刚作出，马上就因不符合实际而面临作废的问题。实现税务行政解释的系统化。采取科学方法，采取汇编和总括编撰等形式尽量使税务行政解释体系合理、结构简单，减少检索和查阅的成本。
3、强化对税务行政解释的监督。首先是要发挥国家机关特别是权力机关（全国人大及其常委会）对税务行政解释的监督职能。权力机关切实履行监督职责，督促税务行政机关严格依法行政；其次是加强税务系统内部的监督。上级税务机关应监督下级税务机关严格遵守制定税收规范性文件的相关制度，确保下级税务机关制定的税收规范性文件的合法性、合理性，逐步消除税务机关越权作出税务行政解释的现象。
