端正司法人员的守法观念
苗 勇
司法人员自己首先必须守法，应当是守法的模范。这个道理是大家所熟悉的。但“熟知并非真知”，不少司法人员并未深刻、全面理解其内涵，他们的守法观念是十分片面 的。他们仅仅从一个普通老百姓角度来理解守法观念，认为在公务活动之外，应当遵纪守法。如果说与普通老百姓有区别的话，也只是要求更严更高而已。他们没有看到，司法本身，就有一个守法问题，片面地认为，司法就是执法，这里只有严格执法与否的问题，而没有守法与否的问题。很显然，一个司法人员这样理解守法观念，是远为不够的。我们一再讲，司法人员必须严格执法，从本质意义上说，严格执法就是要求在办案中，严格遵守实体法、程序法，这就是个守法问题，而且就司法人员而言，是一个更为重要的守法内容。因此我们说，司法人员的守法观念，不仅仅是指日常生活中遵纪守法，更要紧的，还必须在司法活动中，严格遵守实体法和程序法。刘斌俊在1999年1月25日《检察日报》撰文《守法重于泰山》中指出：“就守法的内涵而言，现代意义上的‘大守法’具有‘尊重法律、遵守法律；用法护法、依法办事’的丰富内涵。”“依法办事乃是守法概念的应有之义。从一定意义上讲，守法就是要求一切个人和组织都应以宪法和法律作为自己的行为准则，依法办事，任何行为都不能超越宪法和法律所界定的范围。只有具备良好的守法意识，才能实现严格依法办事；只有严格依法办事，才能保证国家和各项工作皆依法进行，依法治国的理想才能成为现实。”诚哉是言也！
一些司法人员的片面守法观念，无不是与他们的法治意识不强分不开的。他们总以为，法是“对付”老百姓的，是治理社会的，而不是对自己职务行为的约束。例如，他们总以为，刑法是自己手中的“刀把子”，是镇压犯罪分子的工具。其实，这种思想是与现代法治观念格格不入的。何谓法治？“从广义上说，法治意味着人民应当服从法律，接受法律的治理。但在政治理论和法律理论中，法治应作较为狭窄的理解，即它是指政府应受法律的治理，遵从法律。”“现代法治的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。”①“法治所治对象是什么？权也。人民依法治权的具体化，也就是依法治官。在非法治国家或社会中，法是官治民的手段；在法治国家或社会中，法是民治官的工具。这里当然没有法只治官而不治民的意思，但治官无疑是首要的，它关乎治民治得好与不好、当与不当。不求官之治，而求民之治，乃法治中舍本而逐末也。”②“法治的真谛在于保障人权，控制公权”③就部门法而言，德国刑法学家李斯特说：“自从有刑法存在，国家代替受害人施行报复的开始，国家就承担着双重责任；正如国家在采取任何行为时，不仅要为社会利益反对犯罪者，也要保护犯罪人不受受害人的报复。现在刑法同样不只反对犯罪人，也保护犯罪人，它的目的不仅在于设立国家刑罚权力，同时也要限制这一权力，这不只是可罚性的源由，也是它的界限，因此表现出悖论，刑法不仅面对犯罪人保护国家，也要面对国家保护犯罪人，不仅要面对犯罪人，也要面对检察官保护市民，成为公民反对司法专横和错误的大宪章。”④作者大量引用中外学者的观点，无外乎在于着重说明法治的根本在吏治。对照之下，我们有一些司法人员的守法意识与当代法治观念，差距何其远矣。
一些司法人员法治观念为什么会不强呢？这里既有中国长达数千年的剥削阶级统治社会中专制思想的影响，又是新中国成立至改革开放前这段历史时期忽视法制建设的结果，还与现在不少司法人员法律素养较差是分不开的。
首先，专制的法律思想并未随着剥削制度的消灭而消失。早在我国夏商时期形成的神权论就认为“法应为少数统治者所垄断，法律是对被统治者的制裁手段和镇压工具”，这种法律思想“一直顽固地盘距在人们的意识中，并影响和决定着古代法制的基本面貌。”例如，在《尚书·酒诰》中规定，为了防止人民聚集“闹事”，凡群聚饮酒者一律判处死刑。⑤刑法赤裸裸地表明着自己是镇压人民的工具。又如，作为我国封建社会最早的一部粗具体系的法典《法经》，把锋芒主要指向农民和其他劳动人民。《法经》开宗明义规定：“王者之政莫急于盗贼。”所谓盗，即危害地主阶级财产的行为；所谓“贼”，即危害封建统治和人身安全的行为。把《盗》、《贼》两篇放在诸篇之首，表明镇压盗贼，是地主阶级专政的主要任务。⑥可见，在古代中国，无论从法律思想还是司法实践，都是把法看作是治民的工具。新中国成立至今不过五十多年，再加上共和国前二十七年的曲折磨难，专制的法律思想，就象列宁所说的那样，在现代社会中散发着臭气，必然会影响着人们，当然也包括司法人员。所以，邓小平同志早在八十年代初就深刻指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”⑦当我们看到一些司法人员自以为是地拿着法律恐吓老百姓时，我们不就闻到了“刑不上大夫，礼不下庶人”的用法驭民的臭味了吗？！
其次，共和国前二十七年推行人治，现代法治意识根本无从产生。建国以后，由于党在路线方针政策上一再犯“左”倾错误，把阶级斗争作为社会的主要矛盾，防止资本主义复辟，经常发动群众搞运动，以致在反右斗争后形成了“以党代法”的局面。1957年9月，最高人民法院和司法部召开司法工作座谈会。在会后由中共中共批转的最高人民法院、司法部党组的报告中提出，今后在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省、市、自治区党委和省、市、自治区人民委员会。全部审判活动，都必须坚决服从党委的领导和监督，党委有权过问一切案件，凡是党委规定审批范围的案件和与兄弟部门意见不一致的案件，都应当在审理后宣判前，报请党委审批。任何借审判“独立”，抗拒党委对具体案件审批的想法和做法都是错误的，必须坚决给予纠正。这个报告公开、正式提出了以党代法的问题。⑧到了“文革”十年，法律被彻底践踏了。“革命派”停止全国人民代表大会及其常委会的活动；踢开政府闹革命，建立了非法的革命委员会，取代合法的政权机关；砸烂公检法。由于没有法制的保障，公民权利遭到严重侵害。上至国家主席、政府领导人，下至普通公民、人大代表、劳动模范，被批斗挨整，失去任何人格尊严和人身自由，被抄家、非法囚禁，甚至被毒打致死。据叶剑英在一次讲话中透露：“包括受牵连在内受迫害的有上亿人，占全国人口九分之一。”⑨最典型的是刘少奇冤案。当刘少奇被红卫兵迫害时，这位泱泱大国堂堂的国家主席，拿起《中华人民共和国宪法》，捍卫自己的神圣尊严的，召来的则是更多的吼叫、侮辱，最后竟被折磨而死。⑩至尊至严的宪法没有了，法治还能存在吗？张春桥赤裸裸地说过：“过去规定的东西，不管是国家的，还是公安机关的，不要受约束。”⑾我们现在都看到了，十年动乱给中国经济带来惨重的损失；我们也应当清醒地认识，愚昧的年代给中国社会法制建设带来的巨大戕害。如果说，中国在社会主义改造结束后就进行重点转移搞经济建设，现在我们的国力将强大得多；那么，我们在建国后就注重法制建设，公民的法治意识将也是具有世界先进性的。但残酷的历史，使人感到痛心，我们不能不正视中国的法制建设，任重而道远。
再次，现在我们的司法人员，尤其是基层司法人员，法律素质较差。司法人员的法律意识，不应当是自发的，而应该是自觉的。这种自觉的法律意识，不是在社会实践中自发产生的，也不是靠一般号召能取得的，而是要经过一番刻苦学习的。可以这样说，一个不具有法律思想史、法制史、科学法理学、部门法学及科学政治学知识的司法人员，要具备自觉的法律意识，是绝对不可能的。就象科学社会主义理论，是无产阶段的理论，但无产阶级本身不能自发产生这一科学理论，而要靠先进知识分子从外部灌输进去一样，法治意识，也不是社会主义司法人员能自发产生的，而是有一个系统受教育的培养过程。关于过一点，西方司法人才的培养是颇值得我们借鉴的。例如，日本的法律专业大学毕业生是不能直接进入检察官行列的，欲成为一名检察官，必须通过国家司法考试，且竞争相当激烈，每年约有两万多人报考，而仅有五百余名被录取，录取率仅百分之二。而后再进入司法研修所完成为期两年的学业：前四个月主要学习有关理论知识，同时在教官的指导下，各自根据个人的特点和志愿择定自己研修的专业；待专业确定后，便到各级法院、检察厅和律师事务所进行为期十六个月的司法实习。其中到法院实习八个月，到检察厅实习四个月，到律师事务所实习四个月；余下四个月，则是回到司法研修所进行实习总结和参加毕业考试。合格后方能进入检察官行列。所以，日本的司法官员法治意识是很强的。⑿再来看我国司法人员，法理学博士卓泽渊认为：“执法人员素质低的问题特别突出。执法人员本应是社会的优秀分子，具有较高的法律知识水平和思想道德修养。然而中国的现实却大打折扣。仅是执法人员的文化水平就足以令人担忧。许多执法人员仅仅是初中毕业生，有的甚至仅是小学生，尽管从事了执法工作，但其文化水平并未在原有基础上有多大提高。现有执法人员的来源，多为工作调入、军官转业和社会招干。不仅基础文化水平不高，专业法律知识也严重缺乏。......长期以来，我国一直未能对执法人员进行严格的执法道德、执法公正和执法良心的培养......如此下去,法治将难以实理。”⒀卓泽渊的担忧是很有道理的。尽管现在司法人员通过各种培训，法律知识有所增加，但还是远为不够的。缺乏先进法律思想的人，也就不可能有先进的法治意识，就不可能自觉地遵守法律，又何以能依法“治民”呢？！
由于上述原因，必然导致一些司法人员法治观念不强的结果，认为法是治民的，而不是治吏的。这种判断不仅有上述依据，而且政界也如此认为。2000年3月14日《检察日报》登载了一则消息，九届人大三次会议在审议高检院工作报告时，人大代表辽宁大学校长冯玉忠认为：“检察机关正在形成尊权的办案理念。”这则报导至少说明了两点，一是检察机关尊权的办案理念只是在形成过程中，二是这种观点得到了高检院机关报的首肯。
法治意识不强，缺乏健全的守法观念，集中表现为司法人员执法违法现象严重。1998年第四期《半月谈·内部版》以“权威人士”抨击了这些严重的问题，该文说：“我们也要清醒地看到，办案不公、执法不严的问题在一些地方还不同程度地存在，有的甚至还很严重。极少数害群之马，贪赃枉法，侵犯群众利益，损害了政法队伍的形象。”1998年9月14日九届全国人大内务司法委员会第五次会议，听取了最高人民法院和最高人民检察院关于教育整顿活动的报告。最高人民法院院长肖扬说：据对30个高级法院1至8月统计，地方各级法院清退各种多收费827万元，清理赞助费5867万元；177个领导班子在清理整顿中被调整；检查纠正了一批存在问题的案子，各级法院共自查、复查出属于实体性错误的14993件；查处了一批违法违纪人员，各级法院共查处违法违纪干警4701人，其中131人被追究刑事责任。最高人民检察院检察长韩杼滨在报告中说：教育整顿中，全国各级检察纪检监察部门共立案1337人，现已查清777人，其中追究刑事责任的73人；认真开展组织整顿和人员清理，已清理出受过刑事追究、劳动教养、开除党籍处分以及其他不适合做检察工作的人员1644人，已依照《检察官法》予以辞退、调离、免除职务以及作离岗培训处理的1153人；已复查各类刑事案件495467件，发现超越管辖范围立案或该立不立、不该立却立案的，错误逮捕的，该起诉不起诉、该抗诉未抗诉的以及程序严重违法等错案和处理不当的案件1454件，现已纠正1255件。上述中存在的执法违法现象，仅是在教育整顿中暴露出来的，尚未被揭露的，也肯定客观存在着。
从司法实践中看，司法人员执法违法现象，较为典型的表现有以下几方面。
一、特权思想尚有市场。以为执法者高人一等，了不得。门难进，脸难看，事难办，以法压人，以势欺民，甚至吃拿卡要，八面威风，横行霸道。本文举典型一例。1998年7月22日凌晨2时许，有人冒充山西省长治市公安局局长何士宽之子给该局总机打电话，说何士宽儿子在莲花池酒醉，让车去接。局办公室副主任兼指挥中心主任于列海查明此事后报告何，何要于去查清打电话者。经查，将仍在打电话的市大庆路汽车修配厂临时工徐小军当场抓获。徐承认自己以前给何士宽办公室和家中打过一次欺骗性电话，愿接受公安机关处罚。何士宽在没有查实依据的情况下，指令于列海等人追查徐的幕后人。追查中，徐遭轮番毒打和逼供，曾两次自杀未遂，后编造出是受该市模范教师、优秀党员、市第七中学教务处副主任申丰棋“指使”。何亲自传唤了申丰棋。申被办案人员非法关押刑讯17天，被毒打致伤，送医院治疗无效死亡。刑讯中，申曾被打招供，但死前留遗言全部翻供。期间，何听过于列海等人多次汇报；申妻被传唤拘禁6天；申内弟郭庆军被传唤拘禁11天；申邻居、市七中学生韦龙山被传唤拘禁3天，均不同程度被打致伤。⒁高人一等的特权思想，在这些司法人员身上，表现得何其淋漓尽致。
二、生造证据，硬套法律。中华法系具有大陆法系的特点，即制定成文法来调整社会关系。所以，法学界认为，从某种意义上说，司法活动也就是根据“事实”的“找法”的过程。“法官对任何案件都应进行三段论式的逻辑推理。大前提是一般法律，小前提是行为是否符合法律，结论是自由或者刑罚。”⒂真理向前再迈一步就成了谬误。某些司法人员出于种种目的，为了硬要处理某个人，明知法律难以对行为人行为进行调整，还是牵强附会，千方百计去搜罗“罪证”，挖空心思地用法律的紧箍圈去套当事人。法律变成了这些人手中的灵巧的工具。1997年10月14日《法制日报》第一版刊登了《堪以为戒——对武威’92 11.8 错案的调查》一文，披露了甘肃省武威市公安局办案人员违法办案酿成错案的事实。一些公安人员为了侦破一副食品商店被抢、值班员唐某某被杀案，竟不进行过细侦查，主观想象、大动干戈，刑讯逼供、指供诱供，迫使无辜者杨黎明、杨文礼、张文静“一致”供认，使前二人被一审判处死刑，后二人被判死缓。幸亏后来真凶在广西桂林落网而真相大白。该文深刻指出:“‘11.8’错案暴露出的问题很典型性，值得认真思考。此案原本不该办成这样的，如果我们的公安人员少点急于求成的功利思想，多一点对人民群众（包括对嫌疑对象）负责的观念；少一点主观臆断，多一点刑侦科学知识；少一点执法犯法，多一点依法办事；如果我们的检察官和法官少一些先入为主，多一些实事求是；少一些只顾面子，互相迁就，多一些认真负责，互相制约，错案也许就不会发生了。”本来不构成犯罪，而硬是寻找刑律来惩罚之，也不为鲜见。据《法制日报》1998年1月15日第3版《无罪遭羁押，损失当赔偿》一文报导，山东省莱芜市钢城区马某“一脚踢”承包了莱芜市钢城区企业集团汽车运输公司配件站。马某在承包经营期间，利用加价开发票和销货后不开发票，共得人民币67323.61元。马某于1995年3月和5月分两次共发给本站六名职工每人7000元，个人所得25326元。当地检察机关以贪污罪立案侦查，对马某拘留、逮捕，1996年6月11日提起公诉。钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑十年。马某上诉，莱芜中级人民法院撤销原判决，发回重审。1996年11月1日，钢城区检察院又以同一事实以侵占罪提起公诉，钢城区法院以同罪判处马某有期徒刑五年。马某上诉，莱芜中级人民法院认定本案属于经济承包合同纠纷，撤销原判决，宣告马某无罪，并于1997年2月4日将马某释放。本案虽然显属经济纠纷，但一些司法人员也要想方设法非用刑法来“整垮”马某不可。说重一点，法律在此时，简直成了玩偶。
三、重实体轻程序。这是一个司法界一致公认而又始终难以解决的老问题了。违反程序法的现象一再出现，其根源在于一些司法人员的法治意识不强，守法观念片面。总以为只要在实体权利上不侵害当事人，得到正确处理，程序上的规则能执行则执行，不能照办的，就抛到脑后，无所谓。如果说，随着实体法的完善，司法人员保障人权的观念有所加强，那么，程序法在一些人心目中工具色彩仍是相当浓厚的——尽管刑诉法作了重大修改。他们没看到，程序法恰恰正是为了更好地制约司法权力、保障当事人合法权益的。例如我们常可听到有的办案人员说：“刑诉法给了我们很多侦查手段，是我们打击犯罪的有力武器。”此话实在差矣。制定刑诉法的主要目的之一，乃是为了规范司法人员的行为，使其必须“按部就班”地行使职权。因为如果没有刑诉法的约束，我们惩治犯罪不是可以“为所欲为”，想出更多的办法，使出更多的招式吗，不是更有效率吗。刑诉法学者指出：“从现代国家的刑事司法价值观出发，诉讼手段的适用应该受到一定限制。这是保护公民合法权利、防止国家权力滥用的必然要求。”“为防止诉讼主体背离既定程序而专断独行、恣意妄为，还将既定程序规范化、制度化，视为不可逾越的界限。”⒃因此，程序法不仅仅是为了实体法而存在的，它有其独立的价值。由于一些司法人员没有认识到这点，办案中，刑讯逼供、违法取证、超期羁押等违反程序法的现象屡禁不止，有的甚至到了令人发指的地步。这方面的案例，在新闻媒体中时常可见。关于司法人员重实体轻程序问题的严重性，从以下的数字可以得到充分的证明：“1998年1月至10月底，全国各级法院共复查各类案件441万件，实体错误的12045件，占复查案件总数的0.27%，属于超审限、管辖不当等程序性问题的73143件，占错案总数的85.86%。”⒄程序性错案占了绝大部分，不能不令人对司法人员轻程序的现状堪忧。无怪乎有的学者批评到：“轻程序法是中国历史的积弊，是中国现实的通病，是中国法治的障碍和大敌。”⒅司法人员应该正视这一问题，深刻反省，真正认识到：“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”（美国最高法院原首席大法官威廉.道格拉斯语）。
四、法外行为。对公民而言，“凡法律不禁止的就是许可的”；而对司法人员来说，“凡未经授权的都是禁止的”。然而现在，不少地方的司法人员、党政领导出于“善良”的愿望，为了达到维护社会秩序的“良好”目的，大量做些法律没有规定的行为，对一些犯罪嫌疑人、被告人进行变相的刑罚。如公捕大会（高检院早在1983年就予以反对，见《最高人民检察院关于“公捕”问题的意见》），将一些犯罪嫌疑人集中起来（不管是否过了刑事拘留的羁押期限），在众目睽睽下执行逮捕。又如公判大会，召集成千上万人，党政领导不是审判人员，却在台上唱主角，而审判长在一旁念刑事判决书。还有公开处理大会，将受刑事、治安处罚的人亮丑。有的甚至仍然在做游街示众的行为。这些极不文明的做法（既不利于教育被处罚的人，在一定程度上，也是对民众情感的亵渎：警戒他们、不信任他们），哪部法规定了呢？还不是“用法治民”的专制思想在作祟。其实，早在十八世纪六十年代，意大利刑法学者贝卡利亚就说过：“超越法律限度的刑罚就不再是一种正义的刑罚。因此，任何一个司法官员都不得以热忱或公共福利为借口，增加对犯罪公民的既定刑罚。”⒆种种法外行为，实际上是一种严重违法现象。
依法治国，建设社会主义法治国家，已载入国家大法之中，被党和国家确定为治国的基本方略。作为司法人员，首先必须要牢固树立法治意识，端正守法观念。否则，中国的法治建设进程就将受到严重影响。要端正司法人员的守法意识，作者认为应主要做好以下几点工作。
一是要对司法人员的业务素质上把好关，即要把好进人关，疏通出口关。没有医学知识的人，绝对做不了医生。但没有法律知识的人，却可以做司法工作。这实在是人们认识上的一大误区。谁都知道，医生没有医术，不仅治不好病，反而可能会危及他人的身体健康和生命。但人们却不知道，司法人员乃是治疗社会疾病的“医生”。缺乏法律知识这一“医术”，也很难治好社会之“病”，甚至会危害社会。所以培根说：“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源。”我们应当象重视医生这个职业一样，重视司法人员的遴选。我们再也不能把司法机关作为安排一些干部的就业途径。如果仍象过去那样，无论有否法律专业知识，只要是国家干部，都可以进司法机关，那么，司法人员的法律素质，就不可能跟上形势的需要，就不可能符合法治的要求。可喜的是，全国人大常委会对《检察官法》和《法官法》及时作了修改，提高了任检察官和法官的条件，尤其是对法律素质，提出了更高的要求；并实施统一司法考试。今后应当做到：尽管人员的政治素质如何之好，凡是不具备法律专业知识的，一律不准进入司法机关从事司法工作。同时，对一些确实不符合条件，不适宜从事司法工作的人员，应当坚决地调离司法机关。只有这样完善用人机制，才能为确保司法人员的法律素质提供客观保障，才能使司法人员具有健全的守法观念。
二是要实行考试、考核制度。对司法人员的法律理论及司法工作，进行定期考试、考核。经考试、考核不称职的，应当下岗培训。经培训不合格的，一律辞退。以此形成一种强有力的激励机制，促使司法人员增强法治意识。作者在1999年1月2日《法制日报》第6版上看到一报导《法律考试不合格者，罢官——新泰市依法免除6名审判员职务》，讲的是山东省新泰市十四届人大常委会在1998年9月，对295名“一府两院”被任命人员进行法律考试，有6名审判员考试不合格，随后即被市人大常委会免除职务。作者对此举措，深以为然。对考试考核问题，现已引起最高人民检察院高度重视，《检察改革三年实施意见》中明确规定：“自2000年起每五年逐级对检察干警进行一次任职资格考试考核，合格者方能继续从事检察工作。检察官晋升、助理检察员拟任检察员，应当进行考试，对考试合格的进行考核，根据考试考核结果决定是否予以晋职晋级。”今年，高检院部署在全体检察干警中进行素质考试，便是对该意见的具体实施。建立、完善并切实执行这一制度，检察官的素质必然会有很大的改进。
三是十分重视法律教育工作。如同上面所说，司法人员的法治意识、守法观念，无不与其的法律知识水平有关，而法律知识浩瀚无穷，并且不断更新。因此，对司法人员的法律教育工作，需不断加强。尤其是从中国司法队伍现状看，更应扎扎实实地抓好这一工作。而且，教育的重点，应当从学历教育为主，转到以素质教育为主上来。浙江省检察院最近开始实施“‘一五三’人才培养工程”，是一项十分具有战略眼光的重大举措。每位有志于从事司法工作的人，都应当抱有对社会、对法律、对事实、对他人高度负责的精神，发愤学习，不断提高法律知识水平，努力增强法治意识，清除不健康、不科学的执法思想，端正守法观念，做一名无愧于时代、无愧于人民、无愧于社会的司法工作者。
当然，增强司法人员的法治意识，端正守法观念，是一个长期而又艰巨的任务。但只要我们正视这一问题，扎实有效地采取各种方法，做好各项工作，就一定能造就出一支高素质的司法队伍。
注：
①张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第611-612、630页。
②卓泽渊《以身作则：法治对官员的要求》，载1999年6月24日《法制日报》第3版。
③焦洪昌《法治与财产权》，载1999年5月27日《法制日报》第7版。
④拉德布鲁赫（德）：《法学导论》，中国大百科全书出版社1997年版，第96页。
⑤参见华东政法学院系列教材《中国法律思想史》，丁凌华主编，华东理工大学出版社1996年版，第3、6页。
⑥参见蒲坚主编《中国法制史》，光明日报出版社1987年版，第53-54页。
⑦《邓小平文选（1975-1982年）》，第307页。
⑧⑨参见蔡定剑著《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第91、106-108页。
⑩见《红色风波中的交锋与较量》，曾繁正主编，红旗出版社1999年版，第423页。
⑾见全国人大常委会办公厅研究室主编《人民代表大会制度》，第128页。
⑿江礼华主编：《日本检察制度》，中国公安大学出版社1996年版，第168-169页。
⒀⒅卓泽渊著：《法的价值论》，法律出版社1999年版，第278-279、257页。
⒁聚斌著：《反贪公告——大牢里的100名公安局长》，中国文联出版公司1999年版，第124页。
⒂⒆贝卡利亚（意）：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第12、11页。
⒃左卫民著：《刑事程序问题研究》，中国政法大学出版社1999年版，第8、31页。
⒄该资料引自《法制日报》1999年5月12日《蛋糕怎么分——与景汉朝关于“程序公正”的对话》。
嵊州市人民检察院
海口市人民政府关于印发城镇居民基本医疗保险暂行办法的通知
海南省海口市人民政府
海口市人民政府关于印发城镇居民基本医疗保险暂行办法的通知
海府〔2008〕43号
各区人民政府,市政府直属各单位:
经研究,现将《海口市城镇居民基本医疗保险暂行办法》印发给你们，请遵照执行。
二○○八年六月二日
海口市城镇居民基本医疗保险暂行办法
第一章 总 则
第一条 为深化医疗保障体制改革，建立以大病统筹为主，覆盖城镇居民的基本医疗保险制度，根据国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》(国发〔2007〕20号)和海南省人民政府关于做好城镇居民基本医疗保险试点工作的有关文件精神，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡属于本市非农业户籍的未从业居民、本市学籍的在校学生(包括小学、中学、中专、技校、大学学生)以及少年儿童都可依照本办法参加城镇居民基本医疗保险(以下简称居民医保)。
第三条 建立居民医保应当遵循如下原则：
(一)由政府组织实施，居民个人(家庭)和政府共同筹资，以个人和家庭缴费为主，政府适当补助，权利和义务相对应的筹资原则;
(二)保障水平与本市的经济社会发展水平以及居民的经济承受能力相适应的原则;
(三)自愿参加，以大病统筹为主，兼顾门诊统筹的原则;
(四)以收定支、收支平衡、略有结余的原则;
(五)统筹安排，严格监管，确保基金运行安全原则;
(六)做好与各类基本医疗保险制度的衔接，整体推进的原则。
第四条 参加居民医保的居民(简称参保居民)，享有符合规定的医疗服务和待遇，以及对居民医保进行监督的权利;有按时缴纳参保费和遵守居民医保各项规章制度的义务。
第五条 实行每年一次性缴费制度，保障期为一年。
第六条 成立市城镇居民基本医疗保险管理委员会，负责协调实施本办法。市城镇居民基本医疗保险管理委员会下设办公室，办公室设在市人事劳动保障局。市人事劳动保障局为居民医保的行政主管部门，市社会保险事业局为居民医保的经办机构。各区政府和市人事劳动保障、卫生、财政、教育、监察、民政、房产、税务、残联等部门根据各自职责，协调做好居民医保的实施工作。
第二章 保障范围
第七条 纳入居民医保的范围为：
(一)成年居民
1、18周岁以上(含18周岁)60周岁以下本市非农业户籍的未从业城镇居民;
2、60周岁以上(含60周岁)未参加城镇从业人员基本医疗保险的本市非农业户籍居民。
(二)未成年居民
1、本市非农业户籍的18周岁以下非在校的少年儿童(含婴幼儿);
2、本市非农业户籍的18周岁以下在外地小学、初中、高中及特殊学校就读的学生;
3、本市未参加新型农村合作医疗保险的在校在册中、小学生;
4、本市在校在册大学生、中专生、技校生。
(三)具有海口市非农业户籍的农垦系统未从业城镇居民。
第八条 已享受异地退休金、养老保险金的人员，不纳入本市居民医保范围，其医疗保障按国家有关规定执行。
第三章 基金的筹集和管理
第九条 建立居民医保基金。居民医保基金设置住院统筹基金、普通门诊统筹基金和风险基金。
居民医保基金实行居民个人(家庭)缴费，中央、省、市、区财政补助，多方筹资，合理分担的筹资机制。鼓励、倡导社会团体和个人扶持资助居民医保，所筹资金全部纳入居民医保基金帐户。
第十条 缴费时间
居民个人(家庭)缴费实行每年一次定期缴费制度。2008年缴费时间为6月至10月，从2009年起，每年缴费时间为10月至12月，逾期不办理参保手续。居民参保缴费后，不办理退保手续。农垦系统城镇居民和大学生等新参保人员参保缴费后，从2008年7月1日开始享受居民医保待遇;其他城镇居民参保缴费后，从2008年 9月1日继续享受居民医保待遇，以后按自然年度享受居民医保待遇。
已经参保缴费建立居民医保关系的居民从2008年起，可到市社会保险事业局驻各区社会保险经办所、基层劳动和社会保障管理所(站)、农业银行各网点或通过手机、固定电话、小灵通缴费。
第十一条 筹资标准
成年居民筹资标准为每人每年180元，未成年居民(含纳入居民医保范围的学生，下同)筹资标准为每人每年130元。
第十二条 资金来源
居民医保基金包括个人缴费、财政补助、单位补助、社会捐助和基金利息等。
(一)成年居民个人缴费每人每年70元，财政给予每人每年补助110元(其中：中央财政补助40元，省财政补助12元，市财政补助32元，区财政补助26元);
(二)未成年居民个人缴费每人每年40元，财政给予每人每年补助90元(其中：中央财政补助40元，省财政补助9元，市财政补助22元，区财政补助19元);
(三)本市辖区内农垦系统城镇居民的筹资标准与本市城镇居民的筹资标准相同，所需财政补助资金，除中央财政补助以外，由省财政和省农垦总局按有关规定负担;
(四)属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的个人缴费部分由中央财政按每人每年5元给予补助;对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人、未参加城镇职工基本医疗保险的城镇优抚对象等困难人群参保所需的个人缴费部分由中央财政按每人每年30元给予补助。上述人群个人缴费除中央财政补助以外的不足部分由市财政补助，并从市城市医疗救助资金中列支;
(五)城镇未丧失劳动能力的残疾人个人缴费部分按每人每年35元缴费，个人缴费不足部分(即35元)由市财政补助，并从市城市医疗救助资金中列支;
(六)有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予全额或部分补助;
(七)社会捐助资金和保险基金利息纳入居民医保基金统筹账户。
第十三条 补助资金核定拨付
居民医保费中市、区财政补助部分和农垦财政补助部分，统一以市居民医保办核定的上年度实际参保人数为依据，列入年度财政预算安排，并于每年第一季度将财政补助资金足额划拨至市居民医保基金财政专户。中央、省财政补助部分由省财政及时预拨至市居民医保基金财政专户，区级财政不按时拨付的，由市财政直接扣款划拨，次年结算时，多退少补。
第十四条 缴费程序
居民医保个人参保费由各区劳动和社会保障管理机构负责征收。
城镇居民应当以家庭为单位，持户口薄(低保对象、优抚对象和残疾人要出具相关证件)到所在社区居委会劳动和社会保障管理站申请登记和缴费，家庭中符合参保条件的人员应全部参保，不能选择性参保。
社区居委会劳动和社会保障管理机构应当对参保人进行身份甄别，对符合参保条件的人员在收取其参保费后应出具海南省财政厅统一印制的《海南省社会保险费通用缴款书》凭证，发放《海口市城镇居民基本医疗保险手册》和《海口市城镇居民基本医疗保险卡》(以下简称为居民医保手册、卡)。
参保居民持居民医保手册、卡按规定到定点医疗机构就医，享受居民医保待遇。
第十五条 资金管理
建立健全居民医保基金预决算制度、内部财务会计制度和审计制度，加强管理和监督，确保基金安全。
居民医保基金纳入城镇居民基本医疗保险基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用、封闭运行。居民医保基金财政专户在市财政部门指定的国有控股银行开设。各区劳动和社会保障管理机构应当及时将居民个人参保费存入居民医保基金财政专户。
第十六条 统筹方式
居民医保基金实行属地管理，以区和农垦为单位统筹，分帐管理，单独核算。在区级补助资金和农垦补助资金达到100%，居民参保率达到90%以上，且在基金征收、支付和管理规范的前提下，基金使用仍超支时，上报市居民医保主管部门批准后可在全市调剂。居民医保基金的使用逐步过渡到全市统筹。
第十七条 基金分配
(一)住院统筹基金：成年居民按每人每年132元提取，未成年居民按每人每年87元提取;
(二)普通门诊统筹基金：按每人每年30元提取;
(三)风险基金：每年暂按年度筹资总额的 10%提取，即成年居民按每人每年18元提取，未成年居民按每人每年13元提取。累计最高提取比例为年度筹资总额的20%。统筹基金在全市调剂不足时，由市社会保险经办机构报市政府批准，从风险基金中列支。
第十八条 使用原则
居民医保基金的分配和使用坚持以收定支、收支平衡、略有结余、严格监管和确保资金运行安全的原则，严格管理，合理使用。
第四章 居民医保待遇
第十九条 费用支付范围
居民医保住院统筹基金用于支付参保居民住院费用和门诊特殊病种的医疗费用。具体支付范围按照《海南省城镇居民医保病种目录》、《海南省城镇居民医保诊疗项目管理规定》、《海南省城镇居民医保医疗服务设施范围和支付标准规定》和《海南省城镇居民医保药品目录》等有关文件规定执行。
使用“乙类目录”的药品所发生的费用，参保居民须自负20%后，再按本办法予以支付。
《海南省城镇居民医保诊疗项目管理规定》中属居民医保部分支付费用的诊疗项目按照30%的比例予以支付。
普通门诊统筹基金用于支付参保居民个人普通门诊医疗费用。
第二十条 费用支付标准
参保居民在定点医疗机构就诊时，所发生符合支付范围的医疗费用，实行以医院分级为标准，按分级起付线和固定比例支付。居民医保费用支付实行封顶限额控制。社区卫生服务机构参照一级医院的标准执行。
(一)分级起付线。一级医院150元，二级医院400元，三级医院700元。在一个结算年度内跨级住院的，起付线累计计算，起付总额不超过700元。
(二)分级费用支付比例。居民医保范围总费用的支付比例为：一级医院按 60%予以支付，二级医院按55%予以支付，三级医院按 50%予以支付。
申请异地住院的须经本市三级医院同意并报市社会保险经办机构批准，其医疗费用按本市同等标准支付;未经市社会保险经办机构批准的，其医疗费用按本市同等标准的50%支付。因急性病在异地住院治疗的，经市社会保险经办机构确认后，其医疗费用按本市同等标准支付;不符合急性病在异地住院治疗的，其医疗费用按本市同等标准的 50%支付。实行单病种医疗费总量控制，单病种医疗费基本标准另行制定。
(三)基本封顶线。在一个结算年度内，统筹基金最高支付限额为20000元;连续参保3年以上的，统筹基金最高支付限额为23000元;连续参保6年以上的，统筹基金最高支付限额为26000元;连续参保8年以上的，统筹基金最高支付限额为30000元。
参保人在一个结算年度内多次住院的，累计费用支付总额不能超过基本封顶线，住院治疗过程跨结算年度的，以出院的时间确定结算年度。
(四)符合计划生育政策、已领取生育服务证(手册)的参保产妇，在住院分娩时，选择自然分娩方式的，住院统筹基金支付 300元，选择剖腹产分娩方式的，住院统筹基金支付600元。
(五)因交通事故和其它意外伤害支出的医疗费用及其它依法应当由特定责任人承担医疗费的，住院统筹基金不予支付;无法由特定责任人承担的，经市社会保险经办机构核实后，可由住院统筹基金按规定标准支付。
(六)参保居民个人普通门诊医疗费用支付实行分级封顶限额，不设起付线。在一个结算年度内，普通门诊费用支付封顶限额为:一级医院为40元，二级医院为25元，三级医院为20元。参保居民只能选择一个等级医院费用支付标准，当年度未发生普通门诊医疗费用的，不得充抵下一年度的参保缴费，也不得返还现金。
(七)实行二次待遇支付。从2008年起，居民医保住院统筹基金对当年医疗费用超过基本封顶线的参保居民视情进行二次待遇支付。个人医疗负担较重的居民医保患者从当年12月1日起至次年2月止向所在街道(镇)劳动和社会保障管理所、社区居委会劳动和社会保障管理站提出申请，由街道(镇)劳动和社会保障管理所作出意见，经区劳动和社会保障管理中心审核，市社会保险经办机构批准，并根据当年基金节余情况给予适当支付，具体支付办法另行制定。
第二十一条 居民医保费用支付实行保底制和积分制。
(一)在封顶线不变的情况下，参保居民每次住院所获得的费用支付达不到实际医疗费支出的20%时，按照20%的比例给予支付。
(二)连续参加居民医保的家庭，从参保后第二年起，参保家庭成员住院费用支付比例在原基础上每年提高1%，累计最高可提高8%。缴费间断后不能累计，封顶线不变。
第二十二条 中药饮片、针灸、推拿和拔罐等中医适宜技术的报销比例在原基础上提高5%。
第二十三条 参保人因患霍乱、鼠疫等甲类传染病而发生的医疗费用由统筹基金全额支付。卫生行政部门确认的暴发性、流行性传染病以及因重大疫情、灾情发生的城镇居民基本医疗费，由人民政府统一安排解决。地方病、职业病的住院医药费按国家有关规定报销后，其余额再按居民医保有关规定支付。
第二十四条 加快发展城市社区卫生服务，积极探索实施社区首诊制和双向转诊制。参保居民应当首先在社区卫生服务定点机构就诊，如病情需要转往上一级定点医疗机构继续接受治疗的，由首诊社区卫生服务定点机构出具转诊证明，办理转诊手续，再到上一级定点医疗机构就诊。
危重急症患者紧急情况下直接到上一级定点医疗机构急诊住院的，应在入院后10个工作日内(含第 10个工作日)到所在社区卫生服务定点机构建立健康档案(录入新的诊疗概况)，并补办转诊手续。
社区卫生服务定点机构应当按照有关规定将符合转诊条件的参保居民及时转往上一级定点医疗机构。
参保居民经住院治疗后，在康复阶段，定点医疗机构应及时将其转往社区卫生服务定点机构进行康复治疗，并协助社区卫生机构为其建立和完善健康档案，提供指导服务等(具体办法另行制定)。
第二十五条 参保居民须携带居民医保手册、卡到定点医疗机构就诊。参保居民住院时还必须出示身份证(或户口簿)等材料。
第二十六条 费用支付程序
参保居民在本市定点医疗机构住院发生的医疗费用，符合居民医保有关规定的，由定点医疗机构按照规定在参保居民出院时直接记帐予以支付。定点医疗机构应当提供费用清单，并经患者本人或相关代理人、证明人签名确认。凡未经签名确认的医疗费用，原则上不予支付。
在异地医疗机构住院发生的医疗费用先由居民垫付，再到市社会保险事业局驻各区社会保险经办所按规定办理费用支付手续。办理费用支付手续时应提供患者居民医保卡和存折复印件、出院小结(加盖公章)、费用清单、发票、户口簿复印件和其它相关证明材料。
第五章 居民医保关系
第二十七条 居民参保后，街道(镇)与社区居委会劳动和社会保障管理机构按规定为其建立参保档案。
第二十八条 参保居民应当连续不间断地缴纳居民医保费，按规定享受基本医疗保险待遇。参保居民中断缴费的，相关待遇同步中断享受，居民医保关系保留。
第二十九条 参保学生高中(含中专)毕业参加高考升学的，其居民医保关系在当年度内继续保留，相关待遇继续享受，连续参保缴费的，其参保时间连续计算。
第六章 定点医疗机构和定点药店的审批和管理
第三十条 居民医保实行定点医疗机构和定点药店服务管理。凡取得执业许可证的合法医疗卫生机构和零售药店，经市居民医保行政主管部门审核、市居民医保管理委员会认定，取得定点资格后，再与市社会保险经办机构签订服务协议。定点医疗机构和定点药店须悬挂统一标识。
第三十一条 实行定点医疗服务机构和定点药店准入和退出机制。定点医疗机构和定点药店应当建立健全内部管理制度，按照居民医保的有关要求，为参保居民提供优质、合理的卫生服务。市居民医保管理委员会每年定期对定点医疗机构和定点药店进行考核，对符合条件的医疗机构和药店继续确认保留其定点资格，再由市社会保险经办机构继续与其签订服务协议，对不符合条件的，取消其定点资格，终止服务协议。
第三十二条 各定点医疗机构应当健全内部管理制度，完善各种诊疗规范，加强医务人员管理，增强服务功能，提高医疗质量，满足居民防病治病需要。各定点医疗机构应当严格执行物价政策，对居民医保基本用药目录和基本医疗服务价格等要进行公示。
定点医疗机构使用自费药品、诊疗项目，应当事先征得参保人书面同意;未征得同意的，市社会保险经办机构有权直接扣减定点医疗机构的结算费用，用以支付参保人已自负的医疗费。
定点医疗机构使用自费药品、诊疗项目的费用，超过参保人本次就医全部医疗费用的15%的，应当取得参保人和市社会保险经办机构同意。未经同意超过上述标准的，市社会保险经办机构有权直接扣减定点医疗机构的结算费用，用以支付参保人已自负的医疗费。
第三十三条 定点医疗机构的医务人员应当因病施治，坚持合理检查、合理治疗、合理转诊的原则，严格按照规定的医疗诊治技术规范诊治，为参保居民提供良好的医疗服务。对住院治疗的，定点医院应当每天为其提供医疗服务收费明细清单，接受参保人监督。
第三十四条 实行定点医疗机构质量保证金制度。市社会保险经办机构在与定点医疗机构结付费用时，预留5%的应付款作为质量保证金，年终根据考核结果据实结算。
第七章 居民医保的监督
第三十五条 成立居民医保监督委员会，全面负责居民医保基金使用和管理情况的监督工作。
第三十六条 市社会保险经办机构要按照“以收定支、收支平衡、略有节余”的原则，制定费用支付方案报市居民医保行政主管部门批准。年度终末要及时编制居民医保基金年度决算，报市居民医保行政主管部门审核，并接受市财政局、市审计局的检查和监督。
第三十七条 实行居民医保账目公开制度。各区政府、市社会保险经办机构每季度定期张榜公布居民医保基金的收支、使用情况，自觉接受群众监督。
第三十八条 实行居民医保基金定期审计制度。审计部门定期对居民医保基金收支和管理情况进行审计。
第三十九条 市社会保险经办机构要建立和完善全市居民医保管理信息系统，对有关信息进行收集、整理、分析，按规定及时向同级居民医保管理委员会和监督委员会汇报。
第八章 考核与奖惩
第四十条 市政府对居民医保实施情况进行考核，对认真履行职责，成绩突出的单位和个人，予以表彰奖励。奖励办法另行制定。
第四十一条 市社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一者，由相关主管部门按有关规定处理;涉嫌犯罪的，移交司法机关处理：
(一)工作失职或违反财经纪律，造成居民医保基金损失的;
(二)贪污、挪用居民医保基金或索贿受贿、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的;
(三)擅自批准不属居民医保报销项目部分的;
(四)擅自更改参保居民待遇的;
(五)截留、挪用居民医保基金的;
(六)其他违反居民医保规定的。
第四十二条 定点医疗机构及其工作人员有下列行为之一者，视其情节轻重，除由市社会保险经办机构扣除一定比例的质量保证金外，市居民医保行政主管部门和市卫生行政主管部门按有关规定予以处理;涉嫌犯罪的，移交司法机关处理：
(一)对居民医保工作管理措施不到位，违规行为时常发生，影响医保工作正常进行的;
(二)不严格执行居民医保的基本诊疗目录、药品目录和服务设施标准，分解收费、乱收费、不严格执行国家物价政策的;
(三)不严格执行诊疗规范，推诿病人、随意转诊、随意放宽入院指征、随意检查的;
(四)以任何借口截留因病情需要转往上一级医疗机构救治的病人的;
(五)不严格执行居民医保有关政策、规定，虚开发票，造成居民医保资金损失的;
(六)医务人员不验证、不登记诊治，或为冒名就医者提供方便的;
(七)违反居民医保用药规定，开大处方、假处方的;
(八)利用工作之便，搭车开药，或与患者联手造假，将自费药品、保健用品以及日常生活用品串换成基本目录内药品的;
(九)未征得患者本人或家属签名同意便实施诊疗行为的;
(十)其他违反居民医保管理规定行为的。
第四十三条 参保居民有下列行为之一者，除向其追回已支付的医疗费用外，视其情节轻重，给予批评教育。涉嫌犯罪的，移交司法机关处理：
(一)虚开医药费收据、处方，冒领居民医保资金的;
(二)将居民医保手册转借给他人就诊的;
(三)私自涂改医药费收据、病历、处方、检查报告或违规检查、授意医护人员作假的;
(四)将定点医疗机构开出的药品进行非法倒卖的;
(五)其他违反居民医保管理规定的。
第九章 附 则
第四十四条 居民医保筹资标准和费用支付标准可根据本市经济社会发展水平和居民医保基金的实际运营情况予以调整，需调整时，由市居民医保行政主管部门提出具体方案，报市人民政府批准后执行。
第四十五条 加强基层劳动和社会保障机构建设，各区应根据基层劳动和社会保障机构管理服务的户籍、人员数量、工作量和承担的任务等实际情况，适当调整人员编制。
第四十六条 居民医保的工作经费，由市财政每年列入当年财政预算，并及时划入市社会保险经办机构账户。各区财政也要将工作经费列入当年财政预算，并及时划拨到位。市、区财政要根据居民医保工作需要，确保居民医保工作经费的落实。居民医保工作经费实行专款专用，不得挪作他用。工作经费不得从居民医保基金中列支。
第四十七条 本办法具体应用问题由市居民医保行政主管部门负责解释。
第四十八条 本办法自发布之日起施行。《海口市人民政府关于印发城镇居民基本医疗保险制度暂行办法的通知》(海府〔2007〕50号)同时废止。
