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浅议人民监督员“五种情形”监督

王冬芝　张树德


人民监督员制度是我国检察机关在现行的框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而实施的一项重大改革，主动接受人民群众监督的一项重要举措。它不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督，从程序上制约检察权，防止司法腐败，更有助于公众与检察机关沟通，树立检察机关的司法权威，促进和提高检察机关查办职务犯罪案件的质量和水平，是完善检察制度，实现司法公正的新途径。
自人民监督员制度试点工作开展以来，人民监督员监督了许多“三类案件”。但是，对“五种情形”的监督相对弱化。究其原因就是尚未形成一种规范、协调、有序的对“五种情形”进行有效监督的方式方法。为进一步完善人民监督员监督“五种情形”的方式方法，笔者认为，应做到把握三个核心，完善三类监督制度。
一、以保障知情权为核心，建立完善情况通报制度
人民监督员及时获知检察干警“五种情形”，是推动和促进人民监督员对“五种情形”监督健康发展的关键和前提。因此，在对“五种情形”监督的进一步规范中，要把保障人民监督员的知情权作为核心，根据“五种情形”发生的执法环节，探索完善各个执法环节上的案件情况通报制度，畅通人民监督员掌握“五种情形”的渠道，为人民监督员实施有效的监督提供条件。
在立案环节上，建立初查和立案通报制度。初查是立案的前提，初查结束后有两种结果：一是立案，一是不立案。控申、自侦部门在案件进行初查后决定不予立案的，应规定在一定时限内将不立案的情况报送人民监督员办公室。对于初查立案的，应在侦查终结前，将情况送人民监督员办公室，由人民监督员办公室将情况及时通报人民监督员。对自侦案件的立案与否，人民监督员办公室会同侦监部门、侦查部门定期交流通报情况，邀请人民监督员查阅立案登记表，每季度查阅一次，建立定期阅卷制度，以便将知情权落到实处。
在运用强制措施环节上，建议建立羁押情况通报制度。对被拘留或逮捕的职务犯罪嫌疑人，由驻所检察室负责将犯罪嫌疑人从被拘留到逮捕、起诉、审判、执行等各个诉讼环节上的强制措施运用情况，先送人民监督员办公室，再由人民监督员办公室向人民监督员通报情况。
对于执行搜查、扣押、冻结等强制性的侦查措施的情况，可参照“一案三卡”的做法，建议由纪检监察部门将扣押物品的保管、处理情况制作成卡片，直接向人民监督员通报。
对于刑事赔偿的监督，建议采取人民监督员直接参加刑事赔偿公开听证的形式进行监督。对当事人因检察机关自侦案件要求赔偿的，控申部门受理后，在一定时限内将情况送人民监督员办公室，再由人民监督员办公室通知各人民监督员参加公开听证会。
对于第五种情形，建议由纪检监察部门会同人民监督员或者人民监督员代表，采取与案件当事人座谈的形式，了解检察人员在办案中是否存有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况。
二、以保障实施监督为核心，建立完善监督评议制度
人民监督员了解“五种情形”是为了对“五种情形”实施有效的监督，而没有相应的监督程序，就难以保障监督权的真正实现。因此，应参照对“三类案件”的监督，在监督“五种情形”过程中，建立比较完整的、切合实际的监督评议制度。人民监督员收到五种情形的材料，或者通过人民监督员办公室了解到五种情形的问题后，将处理意见和建议送人民监督员办公室，即可以启动监督评议程序。由人民监督员办公室确定时间，由涉及该五种情形的相关部门负责人向人民监督员通报案情，由人民监督员独立评议、表决。人民监督员表决意见和检察院意见不一致时，参照对“三类案件”的监督，召开检察委员会或者提请复议。
三、以保障办案质量和司法公正为核心，建立完善监督落实制度
通过人民监督员对“五种情形”的监督，督促检察机关及时纠正执法中存在的问题，从而保障检察机关的办案质量和维护司法公正，是实行人民监督员制度的最终目标。因此，人民监督员监督意见的落实，是监督的关键环节。
在监督落实环节上，建议建立和落实三个方面的制度，以保证人民监督员监督意见的真正落实。一是建立移送制度。由人民监督员办公室及时将人民监督员的意见和建议移送相关业务部门处理。二是落实办理期限的制度。区分“五种情形”和案件大小以及复杂程度，规定相关业务机构办理人民监督员意见和建议的期限。三是建立反馈制度。相关业务部门在对有关问题办理完毕后，应及时将办理结果送人民监督员办公室。人民监督员办公室应及时将办理结果向人民监督员进行反馈。人民监督员或其代表，将人民监督员对检察机关处理结果的意见及时书面反馈给人民监督员办公室，由人民监督员办公室统一存档。人民监督员对检察机关的处理结果有异议，要求复议或者复检的，由人民监督员代表形成书面材料，通过人民监督员办公室提出。
当前，我国检察工作的发展正处于历史上最好的时期，人民监督员制度的试点也已进入攻坚阶段。我们必须全面落实科学发展观，围绕“强化法律监督、维护公平正义”检察工作主题，以检察业务工作为中心，抓住机遇，进一步增强责任感、紧迫感，坚定信心，攻坚克难，积极应对理论和实践上的挑战，为全面推行人民监督员制度奠定良好的基础，努力推动人民监督员制度的规范化、法制化进程。

上海市人民政府


上海市人民政府关于印发《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法》的通知

沪府发〔2012〕12号


各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

　　现将《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口办法》印发给你们，请按照执行。


　　上海市人民政府

二○一二年二月十日



持有《上海市居住证》人员申办本市常住户口办法

　　第一条（目的和依据）

　　为了深化本市户籍管理改革，完善居住证制度，吸引人才来沪，根据有关法律、法规以及《上海市居住证暂行规定》，制定本办法。

　　第二条（指导原则）

　　按照权利与义务对等的原则，坚持政策公开、标准统一、程序规范、办理方便。

　　第三条（适用对象）

　　本办法适用于来沪创业、就业并持有《上海市居住证》的境内人员（以下简称“持证人员”）。

　　第四条（管理部门）

　　市人力资源社会保障部门负责持证人员申办本市常住户口的受理和审核工作。市公安部门负责相关落户工作。市发展改革部门负责本办法实施的政策协调工作，根据本市经济社会发展状况，综合平衡确定年度总量，并对政策实施进行监督。住房保障房屋管理、税务、教育、人口计生、工商等部门按照各自职责，做好与本办法相关的管理工作。

　　第五条（申办条件）

　　持证人员申办本市常住户口，应当同时符合下列条件：

　　（一）持有《上海市居住证》满7年；

　　（二）持证期间按照规定参加本市城镇社会保险满7年；

　　（三）持证期间依法在本市缴纳所得税；

　　（四）在本市被评聘为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业、工种与所聘岗位相对应；

　　（五）无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。

　　第六条（激励条件）

　　持证人员符合下列条件之一的，可以优先申办本市常住户口：

　　（一）在本市作出重大贡献并获得相应奖励，或者在本市被评聘为高级专业技术职务或者高级技师（国家一级职业资格证书）且专业、工种与所聘岗位相对应的，可以不受第五条第（一）、（二）项规定的持证及参保年限的限制；

　　（二）在本市远郊地区的教育、卫生等岗位工作满5年的，持证及参保年限可以缩短至5年；

　　（三）最近连续3年在本市缴纳城镇社会保险基数高于本市上年度职工平均工资2倍以上，或者最近连续3年计税薪酬收入高于上年同行业中级技术、技能或者管理岗位年均薪酬收入水平的技术管理和关键岗位人员可以不受第五条第（四）项规定的专业技术职务或者职业资格等级的限制；

　　（四）按照个人在本市直接投资（或者投资份额）计算，最近连续3个纳税年度累计缴纳总额及每年最低缴纳额达到本市规定标准，或者连续3年聘用本市员工人数达到规定标准的相关投资和创业人才，可以不受本办法第五条第（四）项规定的专业技术职务或者职业资格等级的限制。

　　前款所称的重大贡献奖项范围、计税薪酬收入标准、技术管理和关键岗位范围、投资纳税数额和用工人数标准，由相关管理部门适时公布。

　　第七条（申请的提出）

　　符合第五条、第六条规定的持证人员，申办本市常住户口的，可以到人力资源社会保障部门所属人才服务中心领取并填写《居住证持有人办理本市常住户口申请表》后，交用人单位，同时附有关申请材料，由用人单位负责向人力资源社会保障部门申报。

　　第八条（申请材料）

　　申办本市常住户口的申请材料具体包括：

　　（一）有效身份证明和《居住证持有人办理本市常住户口申请表》；

　　（二）参加本市城镇社会保险的证明；

　　（三）本市区、县以上税务机关出具的个人所得税或者企业纳税完税证明；

　　（四）专业技术职务、职业资格证明及相关聘用（劳动）合同证明；

　　（五）现居住地计划生育证明及无违法犯罪记录证明；

　　（六）本人或者同意接受落户的单位、亲属的房屋所有权证或者租用公房凭证；

　　（七）相关部门要求提供的其他必要的证明材料。

　　符合第六条规定的持证人员申请优先办理本市常住户口的，还应当提交相应的证明材料。

　　第九条（受理）

　　人力资源社会保障部门收到持证人员申办本市常住户口的材料后，对申办材料齐全的，应当受理，并出具受理回执；对申办材料不齐全的，应当告知持证人员补齐相关材料。

　　第十条（审核）

　　人力资源社会保障部门按照规定条件，对申办材料进行审核。

　　对符合规定条件的，应当出具《持有〈上海市居住证〉人员办理本市常住户口通知书》；对不符合规定条件的，应当书面告知持证人员。

　　第十一条（迁入户口）

　　持证人员凭《持有〈上海市居住证〉人员办理本市常住户口通知书》和本市公安部门出具的《准予迁入证明》及相关证明，办理迁移落户手续。

　　第十二条（家属随迁）

　　持证人员的配偶符合规定条件的，可以同时申请办理本市常住户口；不符合条件的，可以按照现有投靠落户政策办理。未成年子女可以随迁。

　　第十三条（总量调控）

　　本市对持证人员申办常住户口实行年度总量调控，符合条件的持证人员按照规定，排队轮候办理。超出当年调控人数总额的，依次转入下一年度办理。

　　第十四条（法律责任）

　　行政机关工作人员应当依法履行职责。对在执行本办法过程中徇私舞弊、滥用职权、索贿受贿的，由其所在单位或者监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

　　持证人员和单位应当书面承诺所提供证明材料的真实性,严禁弄虚作假或者伪造。一旦发现弄虚作假或者伪造，取消其再申请的资格，并记入社会征信体系。对骗取本市常住户口的，及时注销其本市常住户口；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

　　第十五条（实施细则）

　　由市人力资源社会保障局会同市有关部门根据本办法，制定相应的实施细则。

　　第十六条（施行期限）

　　本办法自2012年2月12日起施行，有效期至2016年12月31日。