刑事诉讼案件公开的反思与重构
关键词: 刑事诉讼/公开/司法独立
内容提要: 尽管法律文本对刑事诉讼案件公开已有初步的规定，但是因为其尚不完善，导致司法运行中产生了诸多问题。其严重后果是影响了法官的独立决断和对嫌疑人的权利保护。要改变当前法官在审判中的尴尬境地，应当构建比较健全的刑事案件公开机制，保障公众权利与司法裁判之间的合理界限。
因为刑事诉讼侦查阶段和审查起诉阶段的相对封闭性，决定了立法确立的刑事诉讼公开主要是指审判阶段的公开。但是“行动中的法”并不总是因循守旧，文本中的法总会被不断突破。[1]（P39）审判公开之外，刑事案件信息由于种种原因被不当公开，使得尚未定论的司法话题不恰当的演变为了公众话题。刑事司法运作中，案件信息公开呈现混乱状况：一方面，公众意见借助网络、电视、手机、广播、报纸等等现代社会各种及时、高效、无孔不入的信息传播介质，浸入司法的运作过程，导致案件审理法院和办案法官常常处于法律和公众意见的夹缝中艰难决断；另一方面，在此背景下新闻监督权和公众话语权的不当行使，也受到了来自司法领域和法学领域的责难。
一、研究的问题
刑事案件的审判过程让公众与媒体知悉，被称为审判公开。审判公开是各个国家刑事案件信息公开机制的主要内容甚至是唯一内容。但现实中的刑事案件信息公开出于抚慰受害者、教育公众、社会治理以及新闻报道的需要，在审判公开之前、之外，已经被部分地公开了，从而客观上为公众在案件判决前，提供了知悉案件信息的途径。然而，公众通过媒体对司法审判态度的表达，一方面起到了对司法活动进行监督的作用，例如对缺乏程序正义的诉讼过程的不认同，使办案法官不堪承受巨大的舆论压力从而依法审判；而另一方面，在媒体引导下或者说公众通过媒体对司法判决的不适时、不恰当表达，以及公众在不了解法律规定和案件事实的情况下，仅凭一时感情而对案件是非对错进行的评价，却会极大影响法官正常办案。
随着刑事犯罪的专业化和随之而来的案件的复杂化，加之公众的法律知识和法官的知识并不总是完全重合，而是存在一种知识集合上的“相交”关系，导致不同知识背景下两种不同认识之间的误会，可能会进一步加深。在移植法背景下，这种误会得到再次放大。正如有学者指出：“司法判决与公众认同之间存在着距离和冲突，归根到底是由于司法现代性进程中移植过来的法律制度和运作模式与人们日常生活场景之间的整合出现了断裂。”[2]（P32）作为一个常识：拥有不同知识的两个群体，对同一问题一般情况下很难达成共识。这时与其说公众意见对刑事司法在起监督作用，不如说公众意见已经极大影响了法官对案件的独立决断。
1966 年，时任美国联邦最高法院大法官克拉克（Tom C．Clark）在 Sheppard（注：这里有必要对 Sheppard 一案进行简要交代：塞姆·谢泼德（Sam Sheppard）是俄亥俄州的一位著名外科医生，1954 年因涉嫌棒杀已有身孕之妻而被捕。他自称无辜，辩称其妻之死乃是外人入室将他击昏后所造成。此案公开后，立刻引起全国和地方各媒体的极大关注，有关评论和报道随即铺天盖地而来。在谢泼德被捕前，各报纸就认定他犯有谋杀罪。一篇社论题为“为何警察不侦讯首要嫌疑人？”要求将谢泼德拘押在警察局进行询问。另一篇社论则质问“为何不把谢泼德投牢入狱？”于是，谢泼德被逮捕并被指控犯有谋杀罪。其后，各种形式的媒体仍继续鼓噪。例如，“邻居揭露谢泼德有‘性伴侣’”，“车库发现血迹”，“警方宣称发现谋杀罪新证据”，等等，诸多报道与评论频频出现在有关媒体上。而对于庭审过程，媒体亦紧追不放。记者、照相机、摄像机充斥法庭，在选定陪审员、举证及认定事实等方面，媒体极力施加影响。主审法官为了竞选连任而放之任之，未采取任何措施保护陪审团的判断不受干扰。此种情形一直持续至有罪判决做出后方才停息。谢泼德以审判过程被严重干扰为由上诉至联邦最高法院，当时最高法院驳回了上诉。在依人身保护令（habeas corpus）获得联邦法院重审其案之前，谢泼德已在俄亥俄州的监狱里度过了十一年的时光。若干年后，谢泼德的上诉审律师向联邦最高法院提交了五卷载有倾向性内容的剪报，以作为谢泼德受公平审判权利受到侵害的证据，See Ronald L．Goldfarb，TV or not TV：television，justice and thecourts ，1998，NY：New York Univ. Press，p．10。1966 年 Sheppard 一案得到重新审理，但是这一次审判宣告谢泼德无罪释放。几年后谢泼德去世。See Sheppard v．Maxwell，384U．S．333（1966）.）一案的判决中写道：“正当程序原则给予被告获得不受外界影响的公正陪审员审理的权利。鉴于现代传媒的煽动能力和将陪审员与有倾向性的报道隔绝开来的困难，上诉法院有责任对审判情形作出独立的评价。若是审前的倾向性报道有合理的理由认为可能损及公平审判，法官应当延期审理（continuance）直至影响减弱，或将案件转移到另一未受传媒沾染之地区进行审判（change ofvenue）。另外，将陪审团与外界隔绝开来（sequestration of the jury），也是法官本应根据辩护律师的建议而采取的措施。如果审判活动被公开报道而可能失去公正，应令重新审判。但是，我们应记住推翻判决只是治标之道；有效措施乃是那些将偏见消除在萌芽状态之中的措施。法院必须采取如此措施以保护其秩序不受外界不当之干扰。检察官、辩护人、被告、证人、法庭工作人员或执行官员皆不得影响法院的此种保护功能。”（注：See Sheppard v．Maxwell，384U．S．333（1966）.）
公众意见干预司法程序的情况客观存在，其产生的强大影响力我们难以想象，但是刑事办案人员尤其是法官（注：法官代表国家对案件的权威性裁断，代表了一个刑事司法程序的完结。而在判决作出前案件信息不当公开所造成的消极后果，都要由法官来消解。）却在切身感受着这种难以抗拒的力量。产生这些问题的症结不在于刑事案件公开本身，因为让诉讼尽可能地在阳光下进行已是人们的共识，问题在于刑事案件信息被不恰当地公开了。可以说，整个刑事案件公开机制由于缺乏规制，已使司法活动陷入了困境。
二、中国刑事诉讼案件公开：文本与现状
在刑事诉讼案件公开方面，我国《宪法》、《刑事诉讼法》和司法解释都作了初步的规定，但从实际运行来看，依然存在诸多问题。
（一）法律文本粗疏
刑事案件公开机制是刑事诉讼中的重要制度设计，我国关于刑事案件公开机制的立法在宪法、刑事诉讼法中都有所体现。中华人民共和国《宪法》第125 条规定：人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。我国《刑事诉讼法》第 11 条也规定：人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。另外，2007 年 6 月 4 日最高人民法院颁布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》（以下简称《意见》）也进一步规定了审判公开问题。但是《意见》中对一些问题的规定仍然较为原则，并不易操作。如《意见》第 22 条规定了有权决定裁判文书公开的人民法院和具体的公开方式：“各高级人民法院应当根据本辖区内的情况制定通过出版物、局域网、互联网等方式公布生效裁判文书的具体办法，逐步加大生效裁判文书公开的力度。”笔者通过可以掌握的各种检索途径，没有发现高级法院制订的公布生效裁判文书的具体办法。
从以上的立法规定中也可以看出我国的刑事案件公开主要是指审判阶段的公开，而关于刑事诉讼中侦查阶段、审查起诉阶段和庭审前的准备阶段等其他阶段的案件信息的社会公开并没有做出规定。审判公开是以公开审理案件为核心内容的。更具体些讲，指的是庭审公开和宣判公开。这也被我国学者界定为刑事诉讼的“审判公开”原则。[3]（P86）审判公开本身作为彰显刑事司法正义与司法透明的制度设计无疑是司法进步的标志。但是，立法规定的审判公开满足不了大众和新闻媒体对案件知悉欲求的需要，更无法涵盖司法实践中案件信息在审判前已经公布于世的事实。当我们进一步追问，案件具体在何时公开？ 由谁来公开？ 不同案件究竟以何种方式公开？ 庭审之外法官是否可以对案件发表意见？ 法官能否向媒体谈论自己关于案件的看法？ 庭审公开和宣判公开指的是哪一级人民法院的庭审和宣判要公开？ 在二审法院对案件正在审判中，一审法院就案件的细节能否公开？ 对这些问题，我们发现少有可以操作的依据可循。即便是对审判公开进行了相对较为细致规定的《意见》，也不能解开我们的疑惑。
（二）司法运作失范
法律规定的不完善，必然要映射为比较混乱的现实运作。我国法律所规定的审判公开在实践中存在不少问题。
1. 形式大于实质的审判公开。首先庭审公告很不规范，很多案件没有按照法律规定进行公告，公众无从知悉案件何时开庭，就无法旁听案件审判；其次以笔者大量观察来看，未经法庭允许的记录、拍照、录音、摄像，一般会被法警与法官即刻制止。而申请对案件进行新闻报道需经级别较高的部门批准（注：最高人民法院颁布的《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》第 23 条规定：“通过电视、互联网等媒体对人民法院公开审理案件进行直播、转播的，由高级人民法院批准后进行。”由此可见，对新闻媒体的报道，设置了较高的门槛，法院本身还是持很谨慎的态度。）。近些年公众能在电视等相关媒体上看到的“庭审直播”都是进行了相当细致的准备，并且大多属于“形象工程”，因此通过法律规定的“审判公开”这一合法、正规渠道，大众与新闻媒体往往很难获得有价值的案件信息。另外，即便是实践中各地法院推行的审判公开后的裁判文书公开，也存在不少问题。笔者通过与众多法官的交流获得了一个基本的判断：基于种种因素的考量，裁判文书公开承担的政治功能多于司法功能。哪些裁判的文书可以向社会公开，哪些不能公开，都由法院根据各个案件不同情形定夺。
2. 审判公开之外的“公开”更是混乱。在司法实践中，有些案件检察院还没有提起公诉，公安部门的相关人士出于种种考虑便接受了媒体采访；当事人为了争取对己有利的舆论环境，而“极富智慧”地向媒体透露案情；新闻媒体为了“吸引眼球”，借助其无孔不入的组织和关系网络迅速获取案件信息进行报道；诸多的案件甚至还没有判决，已经成为了民众街头巷尾的热议话题。更令人不可思议的是，一些主流媒体甚至对一些案件的有罪无罪、罪轻罪重进行公开讨论和投票表决。例如备受公众关注的许霆盗窃案，在判决还未做出时，借助报纸、电视、网络等媒介，尤其是电视和网络的传播，几乎使许霆案家喻户晓（注：这其中有很多电视台进行的关于许霆案的讨论节目，如中央电视台十二频道的《大家看法》栏目，更是请来了国内知名的刑法学专家、律师、评论家等专业人士对案件进行讨论。参看中央电视台社会与法频道（CCTV12）2008 年 3 月 1 日的《大家看法》栏目：《许霆案的法内法外》。中央电视台的这次节目是在 2008 年 1 月 14 日，广东省高院以事实不清为由将该案发回重审之后，2008 年 3 月 31 日广州市中级法院第二次公开开庭审理之前这一关键时期进行的，鉴于央视在中国新闻媒体中绝对的权威地位，我们很难说，办案法官会不受节目内容影响。在该栏目开始时主持人说：“假如有这么一台自动取款机，你取一千块钱它就给你一千块钱，但是你的账户上却只扣一块钱，遇到这样的情况，你会怎么办呢？ 有一个叫许霆的青年就碰到了这样的事情，他的选择是不停地取钱，取了 171 次，一共拿了 175000 块。他这么做的后果被一审判了无期徒刑。不过这个案子前不久又被发回重审，最终的结果还没有出来。而他那段‘荒唐’的自辩让很多原本支持他无罪的网友都倒戈了。”这段文字也是央视国际网站该栏目的内 容 简 介。具 体 请 见 http：/ /space．tv．cctv．com/act/video．jsp？videoId = VIDE1204376069652891，最后登录时间 2010 年 12 月 10 日。）。
3. 公众意见的作用力进入审判场域，成为法官无法摆脱的“案外因素”。刑事诉讼程序的完结是以案件判决生效并交付执行为标志的。在法官还没有做出判决，正在对案件材料进行梳理的过程中甚至还根本没有接触案件时，案件的部分案情即见诸媒体，实属违背法理。先通过媒体而不是法庭和案卷了解案件，这难免会对法官心证的形成产生先入为主的影响，使审判流于形式。尤其是当公众对案件的是非曲直已经形成了绝对性的倾向时，法官的裁判不可避免地要受到已经形成的社会成见的影响。而要使法官作出与公众意见相悖而忠于法律的判决，在司法实践中，至少是在中国的司法实践中，法院和法官将承受来自方方面面的巨大压力（注：这种压力既来自舆论，也可能来自上级和相关部门对压力的再下放与强化。）。更为严重的情形是，法官有时对舆论信息的接触甚至是主动的、兴奋的，[4]（P19）已经形成了审理案件先看舆论导向，见风使舵、明哲保身的不良司法“惯习”，严重侵蚀了司法的独立性。
三、案件不当公开对司法活动的消极影响
为什么法律规定的只有在审判时才能公开的案件信息在审判前就可以被公众所知悉？ 公众的意见是如何影响法官审判的？ 重压下的法官如何扮演居中裁断者的角色？
（一）案件不当公开的途径
1. 新闻的本质属性就是不断寻奇求新，发现新闻点。愈是新奇的、重大的事物愈能引起新闻媒体的关注，以迎合大众的猎奇心理。新闻媒体借助其无孔不入的组织网络可以在第一时间迅速获取案件信息。求新求奇的特点也会使新闻偏离对事实进行客观全面的报道，而放大有益于吸引眼球的细节。
2. 因为“媒体曝光”已成为很多案件最终得到解决的契机，被媒体关注过的案件也会受到司法机关的关注，这也正是人们利用了司法机关办案不得不考虑舆论压力而进行的“极富智慧”的行动选择。因此很多案件在进入司法途径解决之前就已被新闻媒体捷足先登而见诸报端了。这样一来，很可能还未被司法机关立案的案件，已经受到公众的极大关注并进行过充分讨论。但是因为新闻的视角和标准与刑事司法的判断标准之间存在差异，无疑使司法机关办案处于尴尬境地。
3. 因当事人担心法院不能严格适用法律，在法院审判的同时就同步让媒体曝光，接受媒体采访以扩大影响，争取舆论支持。这类情形往往是当事人在庭审前法院开展准备活动期间，借助媒体的强大影响力给法院施加压力，以创造舆论环境，争取有利于自己的判决。这无疑将法院置于法律和舆论的夹缝中艰难抉择。
信阳市人民政府关于印发信阳市政府投资项目BT模式融资建设管理暂行办法的通知
河南省信阳市人民政府
信阳市人民政府关于印发信阳市政府投资项目BT模式融资建设管理暂行办法的通知
信政〔2012〕5号
各县、区人民政府，各管理区、开发区，市政府各部门：
现将《信阳市政府投资项目BT模式融资建设管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年三月一日
信阳市政府投资项目BT模式融资建设管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为进一步加快我市城市基础设施等政府投资项目建设，深化投融资体制改革，鼓励社会各种投资主体对我市城区基础设施项目进行投资，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及相关法律法规，参照外地成功经验，结合我市实际情况，制定本暂行办法。
第二条 本办法所称“政府投资项目”是指全部或部分使用政府财政性资金和用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷资金，进行投资建设的项目。
第三条 本办法所称BT模式（build～transfer）即“建设～移交”，是指由政府授权的项目业主将拟建设的项目，通过公开招商、招投标的方式，选择具备相应能力的项目BT投资人（以下称BT投资人），由BT投资人承担项目的资金筹措和工程建设管理，建成竣工验收后移交给政府或项目业主，由政府或项目业主按合同约定进行分期付款回购的一种项目融资模式，以融资-建设-移交为基本特征。
第四条 本办法采用BT模式的政府性投资项目适用于政府性投资在5000万元（人民币）以上，经市政府批准的市城区城市基础设施建设项目或其他重大建设项目，短期内建设资金筹措困难的项目。主要包括：道路、桥梁、停车场等基础设施项目；供水、排水、污水和垃圾处理、园林绿化等公用设施项目；非营利性的社会公益事业项目；市政府确定的其他项目。
第二章 BT项目的确定
第五条 确定采用BT模式建设的项目原则上采取政府指定和业主申请两种方式。
政府指定方式是指市政府根据全市经济、社会发展的需要，提出需要实施的BT项目，报市政府常务会议研究同意后，市政府通过行政指令，要求项目采用BT模式进行建设的方式。
业主申请方式是指项目业主鉴于自身筹措资金、管理能力等方面存在不足，书面向市政府申请采用BT模式进行建设报市政府常务会议研究同意后同意采用BT模式进行建设的，由市政府下文确定的方式。
第六条 BT方案的形成
经市政府同意采用BT模式进行建设的项目，由项目建设单位的主管部门或项目业主提出BT项目建设实施方案。
第七条 BT方案的审查
由市发改委牵头，监察局、财政局、审计局、市政府法制办及项目建设单位的主管部门等有关部门参与，并邀请有关专家参加，按照重点突出、总量平衡的原则，对BT项目建设实施方案提出审查意见。
第八条 BT方案的审定
BT项目的建设实施方案，经政府常务会议研究审定后，根据《中华人民共和国招标投标法》等有关规定，通过公开招标的方式，选择BT投资人。在选择BT投资人的招标文件中应明确投资人自有资金不低于BT项目投资总额的50%，年综合投资回报率不超过投资总额的10%等作为投标条件。特殊建设项目，经市政府常务会议批准，也可采用邀请招标或竞争性谈判协议方式选择BT投资人。
第三章 BT项目投资人确定
第九条 BT项目应严格按照国家有关规定实行招标投标制度，依法接受招投标监管部门的监管。项目业主应通过招标选择具有相应资质且有经济实力的建设企业作为项目投资人；确需实行邀请招标或按照国家有关规定实施的，应在《BT项目建设实施方案》中说明理由，提供相应依据。招标方式应在项目可研批复中一并明确。招标选择项目投资人的工作应在项目初步设计和投资概算批准后进行。项目投资预算经市财政部门评审后方可作为招标文件发布。
第十条 BT项目的评标应采用综合评标法，对投标单位的投融资能力、建设施工能力、履约信用、回购费用及让利、投资回购期等内容进行综合评审。项目投资人确定后，由项目投资人依法对项目进行施工或进行施工发包。
第十一条 项目投资人必须同时具备以下条件：
（一）依法成立、有效存续并具有相应资质的企业法人或联合体，联合体必须签订联合体协议，明确各方承担的工作内容和权利义务。鼓励央企、大型国有企业或上市公司独立承担项目融资建设。根据项目实际情况，亦可接受具有投融资优势和相应资质、工程建设管理优势的不同独立法人组成联合体承担项目融资建设。
（二）有良好的财务状况、银行资信和相应的融资能力。项目投资人自有资金不能低于BT项目合同总价的50%；
（三）具有BT项目施工必备的资质、类似工程的施工经验、相应的机械设备和工程技术人员、相应的管理能力；
（四）诚实守信，财务报表等真实可靠，无工程施工劣迹，三年内无国家、省、市建筑市场不良行为记录；
（五）按招标文件要求向市财政指定专户足额存入履约保证金（一般为项目预算投资额的3%-5%）；
（六）项目招标文件或合同文件约定的其他条件；法律法规、规章规定的其他条件。
第十二条 BT投资人确定后，应在我市注册成立项目公司，负责BT项目的投融资、建设管理、验收及项目移交等事项。项目公司的设立不改变BT投资人对项目业主承担的义务。BT投资人要负责筹集项目资本金并足额到位，保证项目公司取得银行贷款或其他来源的融资资金，划入专用资金账户。
第十三条 BT项目业主的职责
（一）按照规定办理项目涉及的相关审批手续，委托有资质的中介机构编制满足施工需要的设计文件及其他技术资料；
（二）负责完成项目涉及的征地、拆迁、补偿、安置等工作；
（三）依法组织对项目的勘察、设计和监理进行招标，并接受相关监督部门监督；
（四）监督项目投资人的资金及时足额到位，督促建设进度；
（五）做好项目施工外部环境协调工作，督促项目投资人抓好现场安全文明施工管理；
（六）其他相关职责。
第十四条 BT项目投资人的职责
（一）组建与项目建设管理相适应的机构，由该机构具体实施项目建设，承担投资人的权利和义务；
（二）及时足额筹集到位自有资金、银行贷款和其他来源的资金，专户储存、专账管理、专款专用；
（三）依法组织对项目限额以上（50万元）重要设备材料采购进行招标（项目业主必须参加，并接受有关监督部门监督）；
（四）按设计文件组织工程建设，实施项目管理；负责组织工程竣工验收、资料归档并移交；负责质量缺陷责任期内施工、设备材料供应商保修工作管理；投保建设工程所涉及的全部保险险种以及完成合同约定的其他事项；
（五）切实搞好工程质量自检，严把质量关，杜绝不合格工程。自觉接受政府有关部门对工程质量的强制性监督，并对主体工程质量实行终身负责制；
（六）严格执行政府投资项目的有关规定，完成合同约定的建设内容。凡涉及项目规模、功能、标准的设计变更，必须按程序报经原审批部门同意。不得将合同约定的工程内容进行转包，未经项目业主同意不得分包，不得让设备材料供应商垫资建设；
（七）其他相关职责。
第十五条 BT项目实行合同管理。项目投资人确定后，项目业主应与项目投资人签订合同。BT项目合同应包括下列内容：
（一）相关名词定义与解释;
（二）项目建设内容、投资规模、建设方式、工期、质量标准；
（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式等；
（四）项目前期工作及费用的约定；
（五）合同双方的权利和义务；
（六）项目投资额预（决）算的构成与评审办法；
（七）建设期和投资回报率(年综合投资回报率即财务费用率不超过投资人实际投资总额的10%，投资回报总额不超过投资人实际投资总额的30%，不计复息)；
（八）回购期限、回购价款与回购方式；
（九）回购担保方式；
（十）项目移交方式与程序；
（十一）项目投融资建设的监管；
（十二）项目合同履约保障；
（十三）项目合同的终止；
（十四）违约责任；
（十五）争议解决方式。
第十六条 BT投资人不得将BT项目进行转包。因项目建设需要，经项目业主书面同意后，可对非主体专项工程一次分包，分包商的资质以及分包合同条件应当达到项目合同的原则要求。BT投资人不得以任何方式要求或接受分包商带资施工。
第十七条 BT投资人未经项目业主书面同意,不得变更项目公司股东或股权结构。政府有关部门、项目业主不得为BT投资人对本BT项目的融资行为提供担保。当事各方均不得利用BT项目作为担保物为本BT项目或BT投资人的其他项目投融资行为提供担保。
第四章 项目成本管理
第十八条 规划部门应尽量优化建设规划设计方案，降低建设投资。建设部门应严格审查初步设计，严格控制“三超”现象（超建设规模、超投资规模、超建设标准）。初步设计审查意见须报市政府批准后方可批复。
第十九条 BT项目回购总价由建筑安装工程费、投资人投资回报、进入总价由项目业主使用发生的费用等三部分构成。其中：建筑安装工程费一般实行固定总价包干；投资人投资回报率由投标人报价，不得超过10%；进入总价由项目业主使用发生的费用，一般包括实际发生的测绘、勘察、设计、监理、概算、决算、审计等相关前期技术性服务费用和征地拆迁安置等相关费用。
第五章 BT项目的监管
第二十条 BT项目实施过程中，市政府重点项目办会同有关行政管理部门依法对BT项目进行监督、检查、评估、审计，对BT投资人违反法律、法规、规章规定的行为责令改正并依法处罚。
第二十一条 对总投资额在1亿元人民币以上（含1亿元）的BT项目，审计机关应当严格按照要求实施全程跟踪审计。BT项目跟踪审计主要包括以下内容：
（一）概算编制和基本建设程序执行情况；
（二）资金来源及使用情况；
（三）项目建设实施情况；
（四）设备、材料和其他物资采购情况；
（五）建设项目竣工决算及财产交付情况。
审计机关应将项目审批、合同签订、征地拆迁、设备（材料）采购、隐蔽工程验收、设计变更、现场签证、工程结算和竣工决算、财务收支等环节作为跟踪审计重点，建立BT项目财务跟踪监督制度，全程跟踪审核资金到位和使用情况，适时评估项目建设成本和财务风险。项目业主、项目投资人要按照法律法规规定接审计监督，并积极配合审计机关依法履行审计职责。
第二十二条 BT项目实施过程中，项目业主应按照项目合同和监理合同的约定对项目的投融资建设以及监理活动进行监管，对BT投资人（或项目公司）和监理机构违反合同的行为，项目业主应要求其予以纠正，并依据合同的约定作出相应处理。
第二十三条 BT项目合同中应约定投资人（或项目公司）有下列情形之一的，项目业主有权终止项目合同：
（一）不按照项目合同的约定开展项目投融资建设的；
（二）擅自转让项目合同项下的权利义务的；
（三）擅自停止、中断项目工程建设影响公共利益的；
（四）因BT投资人（或项目公司）资不抵债或濒临破产等原因导致项目合同不能履行的；
（五）其他严重影响项目合同履行的情形。
第二十四条 在BT项目实施过程中，除本办法第二十三条规定的情形外，应约定项目合同双方不得终止合同。
第二十五条 在BT项目的前期运作及实施过程中，各参与单位应当严格遵守法律法规。参与单位有下列情形的，应承担相应的责任：
（一）项目勘查设计单位、咨询中介单位、监理单位、原材料供应商等，在项目投融资建设过程中有违法或违约行为的，依法追究法律责任或按照合同约定追究违约责任。
（二）BT投资人（或项目公司）在项目投融资建设过程中有违法或严重违约行为的，依法追究法律责任或按照合同约定追究违约责任。
（三）项目业主在项目投融资建设过程中有违法违纪行为的，由政府相关部门依法追究责任。
（四）BT项目实施过程中，严禁项目业主、相关部门徇私舞弊、滥用职权、“暗箱操作”、贪污受贿，严禁项目投融资人依靠行贿等手段谋求不正当利益。
（五）BT项目招投标过程中，投标人相互串通投标或恶意低价骗取中标的，中标无效并由有关部门公示其不良行为；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 项目回购
第二十六条 项目业主要在充分考虑项目投资人合理利润的基础上，根据政府建设资金平衡状况确定项目回购条件、回购款支付方式和回购期。
第二十七条 原则上BT项目回购期为3年-5年。
第二十八条 回购价款原则上采用中标价，以市审计机关审计结论为准。工程设计变更报原审批部门同意后，设计变更所产生费用经财政投资评审机构评估，可计入回购费用。
第二十九条 BT项目回购资金列入年度预算，积极借鉴外地的BT方式建设项目的成功经验，切实加强对BT项目建设全程监管，确保工程质量；要积极因应本地财政收支情况，保证按期偿还回购资金本息。
第三十条 项目交工验收时，由市建设行政主管部门会同市发改、财政、审计等部门和项目业主、项目投资人按照合同约定方式对回购条件逐项核查认定。核查通过并报经市政府同意后，项目进入回购期。项目未达到回购条件的，项目业主不得对项目进行回购，项目投资人应认真组织整改，直至符合回购条件。项目未在合同约定的工期内完工的，项目投资人应承担相应的法律责任，将按照合同约定扣减回购费用，同时，依法依规追究项目业主相关责任。
第三十一条 业主应维护项目投资人的合法利益，不得随意变更回购条件、违约扣减或截留应付回购价款。
第七章 附则
第三十二条 特殊的在建项目，经市政府研究同意亦可实行BT融资建设，相关运作流程和要求原则应参照本办法有关规定执行；施工单位选择、结算等具体事项可在BT合同中另行约定。
第三十三条 BT项目招标选择投资人的招标文件中应把本办法作为招标文件的主要内容之一。
第三十四条 本办法自发布之日起施行。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
