张善斌 武汉大学法学院 副教授
关键词: 人格 权利能力 人格权 人格权法
内容提要: 本文从罗马法的人格入手，认为以家庭为载体的人格制度为私法制度，对人格的保护经历了从“对人的本体保护”到“人格保护权利化”的过程，并对其原因进行了深入分析。宪法虽也规定人格权，但并不意味着对人格权私权性质的否定。宪法关于人格权的规定不是民法人格权的直接渊源，民法应该对人格权予以明确规定。
长期以来，无论是理论研究，还是立法，人格权都被看作是一种基本的民事权利。新中国建立至《民法通则》颁布以前的权威教材都将民事权利分为财产权与人身权。[1]《民法通则》第五章将民事权利分为四大类，即：(1)财产所有权和与财产所有权有关的财产权；(2)债权；(3)知识产权；(4)人身权。在《民法通则》颁布前后，我国民法学界虽然对人身权的研究比较薄弱，但多数学者主张将人身权划分为人格权与身份权。[2]最近二十年来，民法学界对人身权尤其是对人格权的研究取得了长足的进步，产生了丰硕的研究成果。目前多数学者认为，民事权利以有无财产内容为标准，可以分为财产权与人身权，人身权又分为人格权和身份权。[3]
从以上情况来看，人格权作为一种基本的民事权利似乎不应该存在疑问，但最近几年来理论界出现了另外一种观点，认为罗马法上的“人格”是公法上的概念，否定人格权的私权本质，并对民法典草案将人格权独立成编提出了质疑。徐国栋教授认为“人法”实质上是关于社会阶层或者阶级的划分，是作为组织社会身份制度的一种工具，所以，在罗马法上，“人格”具有公法性质。[4]尹田教授亦认为，人格“是一个宪法上的概念，表现了自然人依宪法规定生而有之的一种基本法律地位。”[5]关于人格权的本质，尹田教授认为：“人格权是一种应当由基本法（宪法）直接规定的权利，民法可以‘分解’这种权利并加以具体保护，但民法不是‘创设’这种权利的上帝。”认为将人格权在民法典中独立成编予以规定是一种错误决策，“实质上使人格权降格减等，使其从宪法权利沦落为由民法创设的民事权利。”[6]
这些观点对理论界产生了很大影响，从者甚多，但笔者认为关于人格及人格权的一系列问题仍有值得琢磨之余地。对于人格及人格权本质的认识，不仅涉及到人格权的立法体例问题，而且关系到民法理论大厦的稳固，否定人格权的私权性显失妥当，本文将对人格、人格权的性质以及相关问题作进一步的廓清。
一、对人格的历史考察：家庭人格到个人人格
在民法长期的发展过程中，人格制度始终伴随着民法的演进而演进，直接反映整个民法观念、价值的发展。尽管罗马法中人格与现代民法中的人格意义不能同日而语，但对于人格性质之考察还是应从罗马法开始。
（一）罗马法上人格为家庭人格，属于私法性质。
关于罗马法上的人格载体及其法律性质，我国民法学界以前没有太多关注，最近几年才有部分学者予以探讨。如关于人格性质学者提出了公法说、[7]公私法兼容说[8]两种观点。笔者在此将人格载体与性质一并探讨，认为罗马法上的人格是家庭人格，完全是私法的。
1．从人格的载体来看，罗马法上的人格是家庭人格
众所周知，罗马法上的人格涉及自由人身份、市民身份、家庭身份，只有同时拥有自由人、市民身份的家长在罗马法中才具有最充足的人格。[9]否则，缺少其中一种身份就是不完全人格人，三种身份完全丧失者则无人格。罗马法把法律关系的主体奠基在家庭层次，建立法律关系的应该是家庭与家庭。法律的拘束力只及到家庭而不是个人；个人不是一个独立的法律主体，被所从属的家庭吸收。在技术上，使用了家父代表技术，以家父作为家庭代表，在法律形式上承受这种主体身份，因此，只有家父才具有完整的人格。[10]“国家所塑造的私法人格，正是国家对家庭的统治让位于家父的标志。”“罗马公法与私法的对峙，本质上就是国家公权与家庭父权的对峙。”“除了家父可得对外进行民事交往之外，其他的家庭成员，则被屏蔽于家庭这个堡垒之内，家父无疑成为这个堡垒之内的君主。”[11]罗马法的私法关系—交易、婚姻、损害赔偿等，主要是家父与家父之间的关系，家庭成员的人格被家父所代表的家庭人格吸收。因此，人格与家庭的联系更为密切，人格以家庭的存在为前提，家庭就是人格的载体，家父只不过是作为人格载体的家庭的代表而已。[12]“在整个真正的罗马时代，罗马私法就是‘家父’或家长的法。”[13]家父个人一旦丧失家庭身份就不可能成为完全人格者，可能成为不完全人格人甚至无人格人（中人格减等、大人格减等）。由此得出的结论就是，罗马人格载体并非个人而是家庭，罗马人格即家庭人格。
2．从人格制度设立之目的来看，主要是为了解决交易资格问题
罗马社会存在严格的身份等级，各阶级、等级的宪法地位不同，享有的政策权利不平等，但是在这种不平等的身份等级制度之下，罗马时期简单商品经济却空前繁荣。[14]众所周知，商品是“天生的平等派”，由于价值规律的作用，人们在从事商品交换活动时，应该是平等的、互利的。问题在于，罗马是一个因身份等级制度造成的人与人之间不平等的社会，身份等级制度与商品经济内在要求之间必然存在矛盾和冲突。因此，罗马法上的人格制度既要反映商品经济关于交易主体平等方面的要求，又要反映和维护身份等级制度。“解决的办法，就是引入‘人格’的概念。使各个阶层、各色人等，均被抽象的‘人格’所涵摄，并通过权利或身份得丧变更的自由平等转而成为‘人格’上的平等，实际上的平等，以及法律上的拟制平等，使人的不平等和法律关系主体的平等得到调和。”[15]罗马法律将反映交易资格的通商权与反映身份等级的选举权、任职权、申诉权、从军权等相分离，前者解决商品交换所要求的平等问题，属于私法范畴；后者解决身份等级所要求的不平等问题，属于政治或者公法范畴。所有完全人格者的交易资格即通商权是相同的，但因身份等级不同，公法上权利却有差异，公法上地位的差异不影响通商权。这一制度设计既迎合了统治阶级关于身份等级方面的要求，又巧妙地回避了身份等级制度对商品交换的不利影响。正是这一有效调和身份等级与商品经济发展要求的人格制度，充分调动了人们的积极性，有力地促进了商品经济的发展。这恐怕正是罗马人的聪明之处。
3．从人格所涉及的权利来看，人格只能是私法制度
家庭是人格的载体，各个家庭之间在从事民事活动时他们之间的人格完全是平等的。但在家庭内部，作为自权人的家父与作为他权人的家子、妻子之间则是不平等的，他们在私法领域的权利存在巨大差异：家长享有通商权、通婚权、遗嘱能力和诉讼权，而家子在私法方面基本上不享有任何权能，不能拥有任何物品，他所取得的任何物品均自动归家父所有。[16]甚至家父对子女有生杀、出卖之权，对妻子有委任于他人的权利。不过，在公法领域，家长与家子并无根本性的区别，均享有公法上的权利，国家在这一领域，实际上是把家父和家子从个人角度视为具有平等权利的市民。当然，由于各个市民所处的身份等级不同，其政治地位及享有的公法权利存在差异，绝不会因为都是完全人格者而现有相同的政治地位。梅因在论述原始社会与古代法时指出，罗马法学中有这样一个格言，“家父权”并不触及“公法”。父和子在城中一同选举，在战场上并肩作战；当子成为将军时可能会指挥其父，成为高级官吏时，要审判其父的契约案件和惩罚其父的失职行为。但在私法所创造的一切关系中，家子就必须生活在一个家庭专制之下，这种家庭专制直到最后还保持着严酷性，它并且延续了许多世纪。梅因十分感慨地指出，这是“法律史中最奇怪的问题之一。”[17]
从上述分析来看，罗马在政治国家领域以个人为基本组成要素，以个人为规制对象，人作为“国家的人”而存在，个人在公法上的地位并不包含家庭身份的要素；在市民社会领域则以家庭为其基本单位，以代表家庭的家父为规制对象，人格以具体身份为构成要素。由此可以得出这样的结论：人格制度所解决的是私法问题，即财产的归属、财产的处理以及婚姻继承等问题，其设计目的“无非在于提供适用或不适用民法之标准”。[18]人格制度并非为公法所设计，只能是私法制度。
此外，罗马法上的人格以阶级身份等级为基础并不改变人格的私法属性。[19]罗马法上的人法既规定了人的宪法地位（一般法律地位），也规定了私法人格；罗马市民均既是公法上的人，也是私法上的人。人格与宪法地位只能是两个不同层面的问题，不能混淆。但是，在诸法合体的罗马法中都难以找到纯粹的私法。[20]罗马法上的人法既是民法学者研究的对象，也为公法学者所关注，不能因为人格以身份等级为前提就否定人格的私法性，人格只能私法的制度，既非公私混合的更不是公法的。
（二）人格内涵的变化：以法国、德国民法典为参考
1．家庭人格到个人人格
如前所述，罗马法上的人格以身份为要素、以家庭为载体，国家对市民社会的调整止于家庭，即国家公权让位于家父权。随着历史的发展，随着国家逐渐深入导致家庭分裂，家庭让出主权性，个人逐渐突破家庭的整体性限制，成为私法上完全独立的主体。“罗马人并没有一开始就把国家的个体单元理解为个人，而是经历了一个从家族到家庭再到个人的漫长的法律认识过程。”[21]但罗马法并没有也不可能完成从家庭人格到个人人格的转变。直到17、18世纪，个人主义成为西方社会的基本思想，随着资本主义经济的发展，近代社会的结构即市民社会和政治国家的二元对峙局面才得以形成。近现代社会发展给法律所带来的变化是多方面的，就私法而言，近代民法明确宣示以个人为唯一的民法主体。“人们无需再与旧制度的那个中间身份集团打交道，而只和国家本身发生联系。”[22]家庭人格最终让位于个人人格，人格内涵发生了根本改变。
推进人格内涵变化的因素主要有以下几方面：一是，商品经济的发展使得家庭内部成员需要离开家庭对外生活，个人代替家族成为法律所考虑的单位，承认他们进行交易、缔结雇佣契约成为一种必要，而这种普遍承认的结果就是对平等、自由法律人格的广泛承认。这种要求与近代欧洲国家在建构其法律时，受到启蒙哲学和政治学中的个人主义观念、天赋人权和理性主义等道德原则的影响而确立的普遍平等之自然人人格思想相一致。“梅因的‘从身份到契约’的命题是在考察罗马亲属法的变迁的基础上提出来的，其效力也不超过亲属法。”[23]通过这种“从身份到契约”运动，个人逐渐摆脱家庭束缚成为独立主体。二是，人为武断的不平等的身份等级因素逐步消失，要么因为废除奴隶制被取消，要么被纳入了宪法或国籍法。三是，部门法运动。15世纪末、16世纪初，西欧封建制度开始解体，领土兼并和战争造成了一些较强大的政治中心。强化君权、加强中央权力改革的基本精神是使一个共同体更趋于集中、统一、有组织性，要求更多的公法、政权与教权分离。在这种精神影响下的法典编纂运动，寻求着公私法分立、诸法分离。[24]
2．法国民法典的主体资格
作为近代民法典的代表，法国民法典中人格的阶级不平等色彩和社会组织功能已经逐步消失，不过仍存在法律人的“适格判断”问题。法典中“法国人均享有私权”这一规定，深受罗马法生物人与法律人二分模式的影响。
有学者认为，至少在《法国民法典》颁布时期，如果说该法典对“平等人格”作了某种宣称的话，其仍然具有某种社会身份的认定作用，此种“人格”，仍然直接具有宪法上的意义。[25]的确，《法国民法典》人格制度仍未完全实现自然人的平等，立法者衡量能否成为民事主体的标准，以是否具有法国国籍为条件，“在很大程度上仍立足在保守主义和传统法律制度的基础之上”。[26]但如若依此来强调其身份认定作用，未免走得太远。众所周知，法国民法主体制度的一个重要发展就是放弃了罗马法上的等级制度，原则上规定一切法国人人格平等。之所以将具有法国国籍作为自然人具有主体资格的条件，是因为在当时的社会中，人们的价值观念是非常复杂的，个人主义虽然占据重要地位，但是民族主义没有消失，国家共同体观念没有消失，特定社会和文化环境下的立法者在制定法律时，既怀着个人主义，同时又矛盾或不矛盾地怀着各种意识形态，因此不能依据人格平等的不彻底性就简单推导出人格具有宪法上的意义。
另外，法国民法典民事主体塑造中的“适格判断”，立足于自然法的思想，将人的自然理性作为人之所以为人的根本原因。“人格的有无并不是在人自身之外寻找根据。诸如身份、等级、地位等，而是要从人本身的内在素质上寻找人格存在的基础。这个内在素质就是‘理性’。”[27]即使法国当时的人格制度因妇女、学徒、仆人、未成年人等的权利受到某些限制导致人格平等并不彻底，但其人格制度显然有别于奴隶社会、封建社会身份等级制度下不平等的人格制度。
3．德国民法典中的权利能力
德国民法典的颁布和实施，晚于法国民法典近百年，它所依据的理论基础和社会环境较之后者已经发生了深刻的变化。这一时期，古典自然法学说遭到批判，英国学者休谟的不可知论便认为所谓“自然状态”不过是哲学家的虚构，正义的法则不是自然形成的，而是通过人们之间的协议建立的。同时，以萨维尼为代表的历史法学派则强调法律是民族精神的产物，而反对把自然法看成是民法的法源。在这些思想的影响下，继德国历史法学之后的学说汇纂学派，开始立足于逻辑，寻求实在法各个概念范畴之间的逻辑联系。学说汇纂派主张，要构建法律的“概念的金字塔”，人格地位不能总是抽象的，它应该在自然法理性原则的具体化中，变成切实可行的、有约束力的法的规则，立法应采用“提取公因式”的方式提高法律的逻辑完整性和内涵经济性，于是创造出权利能力，完成了民事主体的实质基础从自然法向实在法的转化。
德国民法典规定权利能力，为未来的民事主体制度提供了发展空间。在权利能力的运用视野中，人的生物属性淡化，只要能表达自己意思、主张自己权利的人就是完整意义上的人，这种作法从技术上解决了自然人和法人在同一民事主体制度框架下共存的难题。有学者认为，在民法中创造权利能力这个概念，并把它作为民法适用对象（主体）所共同应具备的重要性要件，从而代替民法适用对象（主体）的问题，这种创造设计是属于一般的设计，而并非是针对特定对象的具体设计，“在理论上，有化繁为简节省就适用对象（主体）个别规定之繁，且有将单纯之适用问题提升为法学理论问题之优势。”[28]
权利能力概念反映了立法技术的进步，“以平等为标志的权利能力意味着，每一个人原则上都可以取得和拥有任何类型的民法上的权利。”[29]也就是说，“权利能力”中的“权利”是指抽象、概括的权利，它泛指一切可能的权利，从而给主体以无限的渴望与想象来充分发挥自身的积极性和创造性。“人格”中的“人”由于我们一直没能给出一个精确的定义，所以常常使人们容易将它与“自然人”、“人类”这些词相混淆，从而产生误解。用“权利能力”取代“人格”，体现着民法本质是权利之法，其主体是权利之人。
通过以上的变化，我们可以得出：近代的人格问题不再与被评判者外在的从属关系相联系，而是与他们的心智状况相关。的确，法律人格一开始含有不平等的身份等级因素，但是在近代特定的历史条件下，它的内涵发生了剧烈的变化，平等性成为其鲜明的特征并得到极大的张扬。
二、从对人的本体保护到人格权的确定
人格利益的保护在不同国家、不同时代呈现出不同特点，其受保护的方式、范围和程度随着社会的发展逐步健全和完善。如果将权利理解为“连接主体与客体，或者说‘人’与‘人所拥有的东西’的法律上的纽带”，那么对人格利益的保护可以分为“人之本体的保护”与“权利的保护”两种模式。[30]
（一）人的本体保护时期
在罗马法中，人格是一种资格，在人格的保护模式上，人格利益的可诉化和权利化是分离的。当时并没有明确的权利概念，我们今天所讲的权利以及权利的客体，在罗马法中都是被当成“物”来看待的。在观念上，物是外在于人并具有财产价值的范畴，而人的伦理价值不外在于人且不具有财产价值，故在罗马法中并没有被当成“权利”来看待。即便如此，人格保护在罗马法中也是现实存在的，比如“私犯”制度，[31]但这种保护很难解释为是出于人之保护的目的。确切地说，在当时的环境中，人所遭受的损害，不仅仅是对个人，更重要地是对社会的危险。同时，我们也必须考虑到“诸法合体”的历史现实，在此背景下，侵权产生的责任更侧重于“惩戒”与“威慑”，属于刑法上的处罚，而不同于现代社会对所有者财产利益或者人身利益的补偿。[32]
法国民法典没有对人格权做出分解式或者说是具体的规定。他们认为人格权同其他类型的民事权利相比，共同点虽很多，但差异也是显著的：首先，人格权更具有根本性，与主体联系紧密，是主体资格的不可缺少的要素；其次，即使在古代有过人格不平等的历史，但在现代社会中，人人生而平等，人格权的享有仅因出生这一事实而取得。即使法律没有明文规定，也因人格权的基础性而为主体所当然享有。我国学者龙卫球认为，法国并不是忽略自然人人格的保护，而是否定从法定权利的角度规定人格权而已。[33]
就具体人格权而言，第二次世界大战以前的德国法并没有提供一个完整的权利体系。《德国民法典》第12条规定的姓名权是该法典中唯一被明确的人格权。至于《德国民法典》第823条第1款所列举的四种典型利益，即生命、身体、健康和自由在受到侵害时可以获得损害赔偿，这并不是说，“生命、身体、健康和自由”在逻辑上属于“权利”的范畴。从“故意或过失不法侵害他人生命、身体、健康和自由、所有权或者其他权利者，对他人因此而产生的损害负赔偿责任”的规定来看，“生命、身体、健康和自由”后面并没有如同“所有权或者其他权利”被附加一个“权”字。德国联邦最高法院认为人格权是应当“由宪法保障的基本权利”。[34]尹田教授更是断言，“正是人格权固有的宪法性质，阻却了各国民法典编撰者对人格权作出正面规定并将之独立成编的任何企图。”[35]
罗马法所开创的人的伦理价值保护之救济与权利相分离的模式深深影响着法国、德国民法，解释人格保护的非权利化是一个复杂的问题。
首先，从法学理论的影响来看，《法国民法典》是人类法制史上弘扬自然法理念的典范，1789年法国大革命，将个人主义推向法律思想的顶峰，人格权被认为是一种自然权利，被视为与生俱来的东西，先于法律，不能作为法律规定的权利而存在，而是作为法律中当然的权利而存在。[36]这种观点导致了在法国民法典中不可能存在人的伦理价值权利化，“当时的立宪议会议员从来没有想过要就人格权提出什么宣言。”[37]
其次，不可能承认一种对自身的原始权利。按照传统理论的逻辑，“内在于人”的事物实际上是人的自身，它包括肉体的、意志的伦理价值因素，对这些事物只能通过“人之本体的保护”方式来实现。正如德国民法典的立法者也曾指出，人格权只是对人本体的一种保护方式，是对人的法律地位的一种保护方式，它与人格都还属于主体制度的内容，在现有理论框架内还不可能归人民法权利体系之中。19世纪对德国私法具有支配性影响的萨维尼也对“人能够支配其自身”产生过怀疑，其理由列举了诸如思想自由不受他人的侵害，对自己躯体支配权的承认与自杀的正当化相结合。“萨维尼之所以拒绝承认人格权，是因为他从原则上明确厌恶自然法理念，特别是‘原权利’。”[38]
再者，人格权的内容和范围无法予以充分明确的确定。[39]人格权的标的具有特殊性，可以笼统地说是“人格”，但是，一项什么样的人格要素可以成为人格权的标的？什么人格利益可以成为人格权的客体？这是需要反复酝酿加以权衡才能形成的。即使是具有抽象化偏好的德国人在面对这样的问题时也从个人主义和自由主义原则出发，为了追求法律规范的确定性，特别注意避免在法典中涉及内涵不确定的人格权。
近代民法确立的财产权神圣也在一定程度上湮灭了人格权的生长。资产阶级启蒙思想家和民法典的缔造者认为，民事主体都是理性的经济人，他们在追求自身财产权的过程中，必然要发挥自身的聪明才智，其人格必然也会得到全面健康的发展，人格权利就是对财产自由地占有、使用、收益和处分的权利。在“对财产的尊重就是代表了对人格的尊重”，“人格权本质上就是物权”[40]思想的影响下，人格权的发展轨迹就是可以想象的了。
在民法中，对行为的正当性的判断标准不只是机械的合法性标准，也有弹性的诚实信用和公序良俗原则。[41]民法对不同利益的保护机制是多样的，就人格权而言，赋予权利（如姓名权）虽然是最完备的保护，但是除此之外，仍然有其他的机制来对一些不表现为权利的利益（德国民法规定的“生命、身体、健康和自由”）进行直接的或间接的保护。
玉林市人民政府关于印发玉林城区土地收购储备与供应审批管理暂行办法的通知
广西壮族自治区玉林市人民政府
玉林市人民政府关于印发玉林城区土地收购储备与供应审批管理暂行办法的通知
玉政发〔2006〕20号
各县（市）区人民政府（管委），市经济开发区、玉柴工业园、海峡两岸（广西玉林）农业合作试验区管委会，市政府各委办局：
《玉林城区土地收购储备与供应审批管理暂行办法》已经市二届人民政府第45次常务会议讨论同意，现印发给你们，请遵照执行。
二ＯＯ六年八月七日
玉林城区土地收购储备与供应审批
管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为了加强国有土地资产管理，盘活存量土地，优化配置土地资产，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》和《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）等法律法规以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的土地收购储备，是指土地收购储备机构依据本办法，通过将政府征用的土地和需盘活而收回、收购的土地予以储存，并进行土地供应前基础设施开发工作，提高土地利用率，以盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。
第三条 凡玉林市本级（包括玉州区、福绵管理区）行政区域内的国有土地使用权收购储备和供应审批均适用本办法。
第四条 市政府实行统一规划、统一收购、统一储备、统一开发、统一供应的土地收购储备与供应审批制度。
第五条 市土地收购储备与供应审批委员会办公室根据我市经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、城市总体规划、房地产市场供求状况、基础设施建设计划等综合因素编制土地储备及供应年度计划，经市土地收购储备与供应审批委员会审核，报市人民政府批准后实施。
第六条 市土地收购储备中心依照法律、法规及本办法的规定实施土地储备，并做好土地供应的前期工作。集体所有土地需要储备的，必须依法办理土地征收、征用手续。土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第七条 土地储备实行预报制度。全市范围内符合本办法土地储备条件的国有土地使用权，用地单位或其主管部门应提前报告市土地收购储备中心。
第八条 市发改委、经委、国土、规划、建设、财政、国资委等行政主管部门应按各自职责，做好土地收购储备与供应审批相关工作。
市规划行政主管部门应依据城市总体规划、分区规划，做好储备土地的控制性规划。
第二章 土地利用供应计划管理
第九条 土地利用供应年度计划的编制和审批
土地利用供应年度计划包括新征土地的供应和存量土地的供应，在供地的原则上优先考虑政府统一组织的开发建设项目用地和闲置土地的使用，并且保证各类用地的综合平衡。
土地利用供应年度计划由市土地收购储备与供应审批委员会办公室于上年底前组织市发改委、经委、国土、规划、建设、财政、房产、国资委、商务等部门根据我市社会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、城市总体规划、房地产市场供求状况、基础设施建设计划等综合因素编制土地利用供应年度计划，经市土地收购储备与供应审批委员会审核，报市人民政府批准后实施。
各类建设项目业主需使用土地的，必须在每年的10月31日前向市土地收购储备与供应审批委员会办公室申请下一年度的项目用地计划。
第十条 土地利用供应年度计划的组织实施
经批准的土地利用供应年度计划，由市国土资源局组织实施。在每年的第一季度向社会公布本年度的供应计划。在计划实施过程中，如遇到特殊情况，由市土地收购储备与供应审批委员会办公室提出并报经市人民政府同意，可在当年的6月30日之前对供应计划进行局部调整。
第十一条 全市各类项目建设用地必须符合土地利用供应年度计划，政府对建设用地供应实行总量控制。对于经营性用地供应，包括土地一级市场出让经营性用地和土地改变用途用于经营性项目的，统一纳入土地利用供应年度计划，实行计划管理。
第十二条 土地利用供应年度计划为政府指令性计划，任何单位和个人不得随意突破计划指标，但属国家重点扶持的基础设施项目和重点技改项目以及经市人民政府批准的重大建设项目除外。
第三章 土地收购储备
第十三条 下列国有土地应当进行收购储备：
（一）新增经营性建设用地；
（二）党政机关、事业单位原划拨用地改变用途为经营性用地的土地；
（三）企业工业用地改变用途为经营性用地的土地；
（四）因单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因停止使用的土地；
（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且不具备转让条件的土地；
（六）土地使用权人申请收购的土地；
（七）土地使用权转让申报价格低于标定地价20%的土地；
（八）以出让方式取得的土地使用权，使用期限届满，申请续用而未获批准，被依法收回的土地；
（九）依法收回的荒芜、闲置的土地；
（十）因违法用地而被依法收回的国有土地；
（十一）其他需要进行储备的国有土地。
第十四条 依照本办法第十三条第(一)项规定的土地，经市国土资源行政主管部门依法办理征收、征用手续后由市土地收购储备中心直接储备。
第十五条 依照本办法第十三条第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项规定的土地，由市土地收购储备中心拟定有偿收回土地方案，经市国土资源行政主管部门审核，报市土地收购储备与供应审批委员会批准后实施。
第十六条 依照本办法第十三条第（八）、（九）、（十）项规定，依法无偿收回的土地，由市国土资源行政主管部门报市人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，注销原《国有土地使用证》，交由市土地收购储备中心直接储备。
第十七条 依照本办法第十三条第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项进行土地收购的，土地收购的程序为：
（一）申请收购。土地使用权人持土地使用证书及相关材料向土地收购储备中心提出收购申请，填写《土地收购申请表》；
（二）通知或公告。市土地收购储备中心对符合收购条件的土地使用者发出收购土地通知或公告。
（三）权属调查。市土地收购储备中心对申请人提供的土地和地上附着物权属、土地面积、地上附着物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和核实。
（四）征询意见。市土地收购储备中心根据当事人的申请和实际调查情况，向规划等部门征求意见，确定规划建设等条件。
（五）费用测算。市土地收购储备中心根据调查和征询意见的结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算；实行土地置换的，还要进行相应的土地置换费用测算。
（六）方案报批。市土地收购储备中心根据土地权属调查和收购费用测算结果，提出土地收购的具体方案，经市国土资源行政主管部门审核后报市土地收购储备与供应审批委员会审批。
（七）签订合同。收购方案批准后，由市土地收购储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
（八）收购补偿。市土地收购储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限、方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。
（九）权属变更。根据《国有土地使用权收购合同》的约定，原土地使用权人与市土地收购储备中心共同向土地、房管部门申请办理权属变更登记手续。
（十）交付土地。根据《国有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地收购储备中心交付土地和地上附着物。
第十八条 土地使用权人申请收购必须提供下列资料：
（一）土地收购申请书；
（二）法人及法定代表人资格证明书；
（三）营业执照；
（四）土地使用权及房屋所有权合法凭证；
（五）土地位置图及平面图；
（六）主管部门意见；
（七）其他需要提交的资料。
第十九条 《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容：
（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
（二）土地收购补偿及其支付方式和期限；
（三）交付土地的期限和方式；
（四）双方约定的其他权利义务；
（五）违约责任；
（六）解决争议的方法。
第二十条 土地收购补偿费可通过以下方式确定：
（一）收回党政机关、全额拨款事业单位的土地不予补偿。
（二）收回除上述以外的单位的划拨土地，按原用途标定地价的60%给予补偿。
（三）政府为社会公共利益需要可收购以出让方式取得的土地，对土地使用权人可根据土地原出让合同约定的用途、地价款及剩余年限由有资质的土地评估中介机构评估后确定。
（四）对土地地上建筑物的补偿由有资质的房地产评估中介机构评估后确定。
（五）政府实施优先购买权的土地，按申报成交价格补偿；
（六）以土地置换方式进行储备的，与原土地使用者结算差额。
（七）土地收购补偿费的支付，除拆迁安置外，其它方式确定的土地收购补偿费可先按约定的补偿价的60%以内的标准支付，余款待出让后再按以上规定补偿完毕。
（八）涉及玉州区、福绵管理区土地收购项目收益分配问题由市财政局、国土资源局提出实施方案报市政府审定。
第二十一条 收购以出让方式取得的土地使用权，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起自行终止。
第四章 土地储备资金的运作管理
第二十二条 储备土地资金来源包括：
（一）财政拨款；
（二）土地储备机构的暂存资金；
（三）土地储备机构运作后的增值资金提留部分；
（四）土地储备机构利用国有土地使用权及地上建筑物使用权向金融机构申请抵押贷款。
第二十三条 储备土地资金实行收支两条线管理，接受市财政、审计部门的指导与监督。
第二十四条 加强储备土地的经营管理、土地收购、储备，出让资金按宗地单独审核结算。储备土地出让（出租）后产生的收入全额上缴市财政专户，收购土地发生的成本由市土地收购储备中心根据每宗地实际发生成本报市国土、财政部门审核确认后，由市财政专户拨付。扣除土地成本后的净收益从财政专户缴入市财政国库，由市政府统一安排，主要用于城市基础设施建设、土地储备和开发以及社会公益事业建设。
第二十五条 出让市城市中心城区规划区范围外的圩镇土地出让净收益可用于小城镇建设，镇人民政府根据项目发展需要使用该镇土地出让净收益的，由镇人民政府提出申请，送所在区（管理区）政府（管委）和市财政局分别提出审核意见后，报市政府批准，作出预算安排。
第五章 储备土地开发利用
第二十六条 市土地收购储备中心可以对收回储备的土地通过以下方式进行前期开发利用：
（一）前期开发。市土地收购储备中心在储备土地供应前，依照法律、法规和市政府的有关规定，会同规划、建设等有关职能部门（单位）以招标等方式组织实施储备土地上建筑物及附着物的拆迁、土地平整等前期开发工作。
（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地供应前，市土地收购储备中心经市土地收购储备与供应审批委员会批准后可依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、临时改变用途，也可经市人民政府批准，依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物进行抵押。
第二十七条 市土地收购储备中心应将储备土地信息向社会公布并抄报市土地收购储备与供应审批委员会各成员单位。
第六章 建设用地的审批管理
第二十八条 储备土地的供应，属于经营性用地的，由市土地收购储备与供应审批委员会审定纳入土地利用供应年度计划，由市国土资源局拟定供地方案报市人民政府批准，通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让。
第二十九条 按政策规定可以划拨或协议出让的土地，由市国土部门会同发改、规划等部门预审，提出项目用地选址、用地规模意见，报市土地收购储备与供应审批委员会审定，纳入土地利用供应年度计划，由市国土资源局拟定供地方案报市人民政府批准后实施。
第三十条 涉案土地处置的审批管理
涉案土地的处置，包括为实现抵押权、执行法院裁判需拍卖、变卖等用于偿还债务而进行的土地使用权转让。
（一）涉案土地为国有划拨土地的，处置前应函告国土资源管理部门，由国土资源管理部门办理批准手续。
（二）涉案土地处置时不能改变该宗地原批准用途及规划条件，若拟处置土地未获取过规划部门提供的规划设计条件的，处置前须先向规划行政主管部门申请出具原土地用途的规划设计条件。
（三）公开拍卖涉案土地，有关拍卖机构必须在玉林市级报纸上刊登拍卖公告，也可以在其他新闻媒体上同时刊登拍卖公告，并在政府指定的土地交易市场进行拍卖。
（四）公开拍卖的涉案土地，有关拍卖机构每次的拍卖底价比评估地价低20%以上的，应在发出拍卖公告前10天函告市国土资源局，市政府可以行使优先购买权。
（五）公开拍卖的涉案土地流拍两次的，市政府可以行使优先购买权。
第三十一条 建设用地改变土地用途的审批管理
（一）符合城市规划的国有划拨土地改变用途为经营性用地或者转让国有划拨经营性用地，符合收购储备条件的，统一由市土地收购储备中心进行收购储备，按计划公开出让。
（二）以出让方式取得的土地使用权改变用途为经营性项目用地的，必须符合城市规划和土地利用供应年度计划，并按规定补交土地使用权出让金。符合城市规划，但未列入土地利用供应年度计划而又确需盘活土地资产的，土地使用者可以申请政府收购，由市土地收购储备中心按本办法第二十条规定进行补偿。
以出让方式取得土地使用权的使用者申请改变用途为经营性用地，应在每年的10月31日之前申报下一年度的计划
（三）土地使用者经批准改变原批准土地用途的，应按评估地价缴纳两种土地用途的土地出让金差价，重新签订土地使用权出让合同。
（四）为了鼓励集约用地，对企业原有工业生产性用地在不改变用途的前提下，经规划和国土部门批准增加容积率（扩建、加层）的，调整土地使用权出让合同时可不补缴土地出让金。
第七章 责 任
第三十二条 违反本办法第十二条的规定，未取得土地供应计划指标的项目用地，各有关部门一律不得为其办理备案、核准、规划定点审批手续。
第三十三条 违反本办法第十三条规定，未经市土地收购储备中心收购，擅自将应收购储备的土地使用权转让的，由国土资源管理部门依法查处，各有关部门不得为其办理备案、核准、审批、规划定点、土地变更登记手续及房产变更登记手续。
第三十四条 原土地使用权人未按照本办法或收购合同按时交付土地及地上建筑物的，市土地收购储备中心可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
第三十五条 市土地收购储备中心未按照本办法或收购合同规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除合同，并可请求违约赔偿。
第三十六条 有关土地收购储备、储备土地的利用和土地供应中的其他纠纷，争议双方可按合同（或协议）的约定向仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼。
第三十七条 土地储备工作人员玩忽职守，滥用职权，循私舞弊，索贿受贿的，依据有关规定给予纪律处分。情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第三十八条 本办法由市国土资源局负责解释。
第三十九条 本办法自发布之日起施行，以前所发文件与本文不一致的，以本文为准
第四十条 本办法适用于玉林城区（含玉州区、福绵管理区），各县（市）可参照本《办法》执行。
