取保候审作为我国刑事诉讼法规定的刑事强制措施之一,在近年来的司法实践中得到了广泛的应用。这一强制措施的实施,一方面在不羁押犯罪嫌疑人、被告人的情况下,能够保障诉讼程序的顺利进行,体现刑法惩治犯罪与保障人权并重的理念;另一方面,取保候审的广泛运用,在很大程度上也减轻了羁押监管场所的压力,降低了诉讼的司法成本。修改后刑事诉讼法对取保候审的规定进一步完善,然而,从检察机关近年来办案实践来看,在取保候审决定作出后被取保人经传唤不到案甚至逃避法律追究的现象大量存在,严重影响了检察机关办案效率和司法公信力。笔者拟从办案中发现的问题着手,探讨该现象产生的原因和解决该问题的一些对策,以期对检察机关办案实践具有一定的指导意义。
一、取保候审保证金数额应立法加以规范
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》第5条规定,采取保证金形式取保候审的,保证金起点数额为1000元。最新《人民检察院刑事诉讼规则》第87条也对此作了进一步的明确。笔者认为,现行立法中没有规定保证金数额的上限,导致在实践中没有一个统一的收取标准,公安机关、人民检察院、人民法院在决定取保候审时确定的保证金数额随意性太大,极易引起这项权力滥用,加之,对保证金数额规定1000元的起点,特别是针对不同地区、不同人群经济条件和发展水平的不同,起点数额较低不利于对被取保人产生威慑力,被取保人往往会不会在意较低的保证金而逃避刑事诉讼。
笔者认为,可以适当对保证金起点数额标准作出补充性的规定,并明确保证金恰当的取保候审保证金数额范围。一是要根据取保候审犯罪嫌疑人的主观认罪态度、罪行轻重、经济条件、对社会的次生危险性等因素全面考虑保证金的数额,从而加大保证金对被取保候审人的限制作用,让犯罪嫌疑人在逃跑与较大数额保证金被没收之间做出权衡,借用经济杠杆的扭力,致其遵守取保候审义务和规定,保障刑事诉讼程序的顺利进行。二是要根据各地区经济发展水平的差异性明确取保候审保证金,对经济较发达的地区,可由当地立法规定较高的保证金起点数额和较高的保证金上限,这些地区的检察机关在实施保证金取保时也可决定较高的保证金额,而相反,对经济欠发达的地区则根据当地总体发展水平,规定较低的保证金起点数额。三是针对司法实践中多保证金取保少保证人取保的现象,检察机关在对犯罪嫌疑人取保候审时,对符合取保条件的犯罪嫌疑人应当先要求其提出保证人,并适时提高个案中保证金数额,鼓励采用保证人取保,以加大对被取保候审人和保证人的限制力度。
二、应加强执行机关对被取保候审人的执行监管
《刑事诉讼法》第65条第二款规定取保候审执行机关为公安机关,由当地基层组织协助。而实践中,在检察机关作出取保候审决定交公安机关执行后,一方面由于公安机关本身承担着重大的治安及社会管理职责,基层组织本身又不具有对被取保候审人监督管理的职责,修改后《刑事诉讼法》进一步明确保证人向执行机关报告义务和被取保候审人的报告义务,但从司法实践来看,这种报告义务规定宽泛、要求不严,往往不能达到对被取保候审人有效监管,实践中,对于交通肇事、故意伤害等刑事案件的办理中,在被害人与犯罪嫌疑人达成民事部分赔偿后,由于部分被取保人由于法律意识淡薄,认为在民事赔偿后被取保候审就意味着案结事了,无需承担刑事责任,因而违反取保候审义务规定在取保期间随意外出,导致检察机关需要提讯时无法传唤犯罪嫌疑人到案,执行机关对被取保人是否遵守取保候审义务规定监管缺位,被取保人脱管现象十分严重。对公安机关自己决定自己执行的取保候审案件,实践中大多由基层派出所决定和执行,派出所人员往往在对犯罪嫌疑人进行调查讯问后,即放松对被取保人的监管,被取保人一旦受到鼓动或和同案人员取得联系,当案件移送审查起诉时,往往容易出现犯罪嫌疑人不到案、下落不明或者与其他人串供、翻供等现象。
因此,应逐步加大执行机关对被取保候审人的监管力度,防止对其放任自流,发生新的社会危害。笔者认为,一是在对犯罪嫌疑人实施取保候审时,执行机关应当告知被取保候审人及家属正确认识取保候审,向其说明取保候审期间应遵守的规定和义务,保障犯罪嫌疑人能够安心等待审判。二是对被取保候审人引入社区矫正,发挥当前社区矫正的优势和平台作用,由社区矫正机构主管,对被取保人提供心理辅导,同时有当地乡镇法律服务所等法律援助机构对其进行法律知识咨询,引导其主动认罪悔罪,在主观上进行思想改造,但应当注意的是,公安机关仍然是取保候审的执行机关,且无形中增加了社区矫正机构的压力问题也值得商榷。三是可在公安机关内部设立专门的机构和警力负责监管辖区内被取保候审人,同时与乡镇司法所、派出所、社区、基层村委会等机构密切配合,对被取保候审人严格管教,坚决防止其逃跑后再次犯罪。四是今后对被取保候审人的监管工作努力的方向上,笔者认为应建立专门的执行监管机构,同时建立被取保人档案管理和跟踪考察制度,定期对被取保人在取保期间遵守规定和履行义务情况进行跟踪考察,对不符合取保候审条件、在取保期间发生新的犯罪和严重违反取保候审义务的情形,可参考现行缓刑、未成年人附条件不起诉等制度的建构,逐步加以完善。
三、对违反取保候审义务处罚措施应具体加以规范,使之更具可操作性
修改后《刑事诉讼法》第68条规定,被保证人有违反本法第69条被取保候审人义务规定的,保证人若未履行保证义务,对保证人处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第69条第3款则规定:“被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反前两款规定,已交纳保证金的,没收部分或者全部保证金,并且区别情形,责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过,重新交纳保证金,提出保证人,或者监视居住、予以逮捕。”两个条款中,对违反取保候审义务的保证人和犯罪嫌疑人,实践中均是偏向于采取经济性的处罚制裁方式,体现不出对违反者的惩罚力度。同时,新刑诉法仍未对相关义务人的刑事处罚作出可操作性的规定。实践中,当保证人未履行保证义务导致被保证人逃逸或帮助其逃跑,大多数都是对保证人进行罚款或对被取保人没收保证金。履行取保候审义务对保证人和被保证人而言便没有拘束力,加之实践中大多数保证人系被取保候审人亲戚朋友,在一定程度上使得保证人放松对被取保人的监督,引起被取保人传唤不到案甚至逃跑。
笔者建议,在立法上必须完善对履行义务人的责任追究机制,加大处罚力度。一是对在取保候审期间违反规定义务的被取保人,根据违反规定情节和造成后果的轻重,可在审判时作为一个量刑情节考虑,对被取保候审人酌定从重处罚,被取保候审人在取保期间又构成犯罪的,在应用刑法对其数罪并罚的同时从严从重处罚。二是对保证人的处罚,一方面应明确具体规定保证人的哪些情况构成犯罪,对实践中保证人基于故意或重大过失发生的与被保证人串通协助其逃匿情形的,应认定为《刑法》第316条规定的脱逃罪的共犯,对有为被保证人掩饰隐瞒犯罪所得、窝藏包庇等情形的,也应明确立法或作出司法解释加以规范,另一方面应针对保证人主观过错、客观被取保人私自逃跑后再次发生犯罪等情形,对保证人无故意或重大过失的进行罚款式的经济性处罚。三是取保候审可引入“双保险”,司法实践中,常用的保证金取保已经无法对被取保候审人有着较大的约束力,因此,在取保候审时,可要求被取保人在交纳保证金的同时提出保证人,即所谓“双保险”,这样一方面被取保人承受着保证金的经济性约束,另一方面也可促使保证人履行义务,当发生被取保人违反规定的情形时,对被取保人的处罚力度就在加大。但应当注意的是,笔者所述的“双保险”不应当成为司法机关限制取保候审的门槛,只有对罪行较严重、无法预知其是否发生社会危险性的部分犯罪嫌疑人才能够引入“双保险”。四是在保证人责任追究制度的建构中,笔者认为可引入行政处罚的规定,这样可通过在罚款和刑事责任之间采取行政处罚措施扩大保证人责任制度的张性,强化保证人责任追究方式方法。
参考文献:
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作者单位:安徽省金寨县人民检察院
浙江省土地权属争议行政处理程序规定
浙江省人民政府
浙江省土地权属争议行政处理程序规定
省政府令第235号
《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》已经省人民政府第98次常务会议审议通过，现予公布，自2007年10月1日起施行。
省长 吕祖善
二○○七年八月二十日
浙江省土地权属争议行政处理程序规定
第一章总则
第一条为了及时、公正处理土地权属争议，保护土地所有者和使用者的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条本省行政区域内发生的土地所有权、使用权归属争议的行政处理，适用本规定。
已依法登记发证的土地权属争议处理，不适用本规定。
第三条土地权属争议的处理，应当遵照尊重历史，兼顾现实，公平、公正、公开，维护权益和促进和谐的原则。
第四条各级人民政府负责土地权属争议的处理。
县级以上人民政府国土资源行政主管部门（以下简称土地管理部门）承担土地权属争议案件的受理、调查等具体工作。
农业、林业、海洋与渔业、水利等部门根据各自职责做好土地权属争议处理的相关工作。
第五条在土地权属争议解决前，任何一方都不得改变土地利用现状；对擅自在有争议的土地上兴建建筑物和其他附着物的，土地管理部门应当责令其停止施工。
第六条土地权属的确认依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规以及国家和省人民政府的有关规定执行。
第二章申请与受理
第七条土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由土地所在地人民政府处理。
第八条县（市、区）人民政府负责处理下列土地权属争议：
（一）单位与单位之间的；
（二）本县范围内跨乡（镇）行政区域的；
（三）上级人民政府交办的。
个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议，由乡（镇）人民政府负责处理，当事人也可以向县（市、区）人民政府提出申请，由受理申请的县（市、区）人民政府负责处理。
第九条设区的市人民政府负责处理下列土地权属争议：
（一）本市范围内跨县（市、区）行政区域的；
（二）在本市范围内有重大影响的；
（三）上级人民政府交办的。
第十条省人民政府负责处理下列土地权属争议：
（一）跨设区的市行政区域的；
（二）在本省范围内有重大影响的。
第十一条土地权属争议处理申请由直接利害关系人提出。由乡（镇）人民政府负责处理的，向乡（镇）人民政府提出申请；由县级以上人民政府负责处理的，向负责处理的人民政府土地管理部门提出申请。
个人之间的土地权属争议，当事人向乡（镇）人民政府申请处理的，可以口头方式提出；以口头方式提出申请的，接受申请的工作人员应当当场记录本规定第十二条规定的申请内容，并由申请人确认后签字（盖章）。
第十二条争议处理申请应当包括下列内容：
（一）申请人和被申请人的基本情况；
（二）请求事项、事实和理由，包括最初发生争议的时间、起因、争议的焦点、主要分歧、四至范围及面积。
第十三条当事人一方超过10人的，应当推选出2至5个代表人参加案件的处理。代表人在争议处理过程中的行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃争议处理请求或者承认对方当事人争议处理请求同意调解的，必须经所代表的当事人同意。
当事人可以委托代理人参加土地权属争议的处理。
第十四条申请人向乡（镇）人民政府提出争议处理申请的，乡（镇）人民政府应当自收到申请之日起7日内决定是否受理，并在决定之日起5日内向申请人书面告知受理或者不予受理决定；受理申请的，应当将申请书副本同时送达被申请人。
第十五条下列情形不属于土地权属争议申请受理范围：
（一）属行政区域边界争议的；
（二）属农村土地承包经营权争议的；
（三）因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议；
（四）法律、法规规定不属于土地权属争议的。
第十六条申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：
（一）符合规定要求应当受理的，应当自收到申请之日起7日内作出受理决定，并在受理之日起5日内将申请书副本送达被申请人；
（二）认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。
本级以及上级人民政府交办或者有关部门转办的土地权属争议案件，按照前款规定办理。
第十七条申请处理的土地权属争议有下列情形之一的，接受申请的乡（镇）人民政府或者土地管理部门应当按照下列规定处理：
（一）争议应当由其他机关处理的，建议向有权处理机关提出申请；
（二）争议属于土地违法案件的，接受申请的土地管理部门应当立案查处；由乡（镇）人民政府接受申请的，应当将案件移送县（市、区）土地管理部门。
第三章调解与裁决
第十八条乡（镇）人民政府或者土地管理部门受理申请后，应当指定承办人员。县（市、区）土地管理部门设立的派出机构应当协助乡（镇）人民政府处理土地权属争议。
第十九条承办人员有下列情形之一的，应当回避,当事人也有权提出回避申请：
（一）是本案的当事人或者当事人、代理人的近亲属；
（二）与本案有利害关系；
（三）与本案有其他关系，可能影响公正处理的。
当事人提出回避申请，应当说明理由。承办人员是否回避，由承办人员所在的乡（镇）人民政府或者土地管理部门负责人决定。
第二十条被申请人应当在收到土地权属争议处理申请书副本之日起15日内提交答辩书；逾期不提交答辩书的，不影响案件的审理。
第二十一条土地权属争议当事人应当在规定的期间内对本人提出的主张提供有关证据。
第二十二条当事人提交的证据材料包括：
（一）土地权属证明，建筑物产权证明材料；
（二）征收、征用、划拨土地文件、附图和有关的补偿协议书、补偿清单，土地使用权出让合同书和交付出让金凭证；
（三）农民建房用地批准文件；
（四）调解书、处理决定和人民法院判决书、裁定书，仲裁裁决书以及有关土地权属协议书；
（五）其他与权属有关的文件、资料、证明材料等。
第二十三条对当事人提供的证据材料，乡（镇）人民政府或者土地管理部门应当进行调查核实，并收集相应的证据。被调查单位和个人应当如实提供证明或者材料。
乡（镇）人民政府或者土地管理部门对土地权属争议进行调查核实时，应当有两人以上参加，并向被调查人出示有关证件。调查笔录经被调查人确认后，由被调查人、调查人签名或者盖章。
经调查核实的材料才能作为事实认定的依据。
第二十四条对争议土地需要进行测绘的，土地测绘机构应当进行测绘，并对测绘结果的准确性负责。
承担土地测绘职责的机构应当具备相应的资质。
第二十五条土地权属争议的处理，应当在查明事实、分清权属的基础上先行调解。
调解由受理申请的土地管理部门或者乡（镇）人民政府主持，双方当事人、证人参加，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助调解主持单位进行调解。
调解尽可能就地进行。
第二十六条调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当载明下列内容：
（一）当事人的基本情况；
（二）调解主持单位；
（三）争议的主要事实；
（四）协议内容及其他有关事项。
第二十七条调解书及所附界线图经当事人签字（盖章），承办人、调解主持人署名并加盖主持调解的行政机关印章，双方当事人签收后生效。
生效的调解书可以作为土地登记的依据。
第二十八条调解协议的内容不得违反法律规定。经调解达不成协议或者调解书送达前一方反悔的，负责土地权属争议处理的人民政府应当及时作出处理决定。
第二十九条土地权属争议处理决定书应当载明下列事项：
(一)当事人的基本情况；
（二）争议的事实、理由和请求；
（三）认定的事实和适用的依据；
（四）处理结果；
（五）其他需要载明的事项。
第三十条土地权属争议应当自受理申请之日起6个月内办结；因案情复杂确实无法按时办结的，经乡（镇）人民政府或者土地管理部门的主要负责人批准，可以延长1个月。
第三十一条乡（镇）人民政府或者土地管理部门应当在作出调解书或者处理决定之日起15日内，将调解书或者处理决定书送达当事人。
第三十二条当事人对争议处理申请不予受理决定、争议处理决定不服的，可以依法申请行政复议、提起诉讼。
第四章法律责任
第三十三条违反本规定第五条规定，破坏土地利用现状的，由土地管理部门责令其恢复原状；一方当事人给另一方造成经济损失的，应承担民事赔偿责任。
第三十四条土地权属争议当事人以及其他人员有下列行为之一的，由负责土地权属争议处理的土地管理部门或者乡（镇）人民政府予以警告，或者处500元以上1万元以下的罚款；违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处理：
（一）伪造、毁灭证据的；
（二）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的。
第三十五条各级人民政府、土地管理部门及其工作人员有下列情形之一的，由有权机关按照管理权限给予行政或者纪律处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）争议处理申请应当受理而没有受理的；
（二）承办人员应当回避而没有回避的；
（三）争议处理过程中收取费用的；
（四）违反规定的程序、期限办理土地权属争议处理案件的；
（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五章附则
第三十六条省土地管理部门可以根据国家有关规定和本省实际情况，制定土地权属确认适用规则，报省人民政府批准后施行。
第三十七条本规定自2007年10月1日起施行。
